制度变迁对哈萨克斯坦矿业投资环境的影响

内容提要：哈萨克斯坦丰富的矿产资源吸引着包括中国在内的众多外国投资者。在不同历史时期哈萨克斯坦颁布并修订其在矿业领域的法律法规，哈萨克斯坦的矿业投资政策不断发生变化，也在客观上影响着其国内矿业投资环境。中国矿业投资者应从矿产法、投资法及税费制度等方面充分掌握哈萨克斯坦矿业投资相关法律制度的沿革及其客观影响，这是进一步深化对哈萨克斯坦国矿业投资的前提和基础。

关键词：哈萨克斯坦；制度变迁；矿业投资环境；影响

中图分类号：D91I.04　文献标识码：A　文章编号：1003-4161(2010)05-0143-03

在中国加速实现工业化的过程中，矿产资源的供需矛盾日益突出，而哈萨克斯坦(下简称“哈国”)与中国山水相连，其矿产资源十分丰富，是非常理想的矿产资源合作伙伴。哈国也充分利用其丰富的资源优势，在建国伊始就制定了一系列矿业领域投资立法，向投资者提供优惠和特惠待遇，吸引了大量外国投资。但在不同的历史时期，基于诸多因素的影响，哈国不断的调整其矿业投资法律制度，制度变迁对哈国矿业投资环境产生了重大影响。

一、哈萨克斯坦矿业投资法律体系的建立和完善

早在1992年，哈国就颁布了《哈萨克斯坦共和国矿产资源法》该法旨在调整矿产资源的所有权及开采、加工、利用和矿产资源的地质研究及其保护的权利，以保护企业、组织、团体和公民的权利。并规定了关于矿产资源的权属规定及其使用者的基本权利义务，以及从事地质研究和矿产开发的基本规定和许可证制度。作为建国后最早的矿产资源法，该法建立了哈围矿产资源法的基本框架。

鉴于石油在哈国矿产资源中的特殊地位，哈国在正式的《石油法》颁布之前，于1994年4月出台了具有过渡性质的关于石油业务的总统令，该法令仅有7条，规定哈国政府代表国家与石油投资者签订石油投资合同，以及投资人在企业所得税、增值税和土地租金以及其他税费的缴纳等基本问题。很快，至1995年6月哈国就颁行了《哈萨克斯坦石油法》，该法共计11章59条，全面规定了石油作业权、许可、合同、管道建设以及国家管理等内容。1997年还通过了石油税收修改条例。1999年8月11日相继颁布了对1995年颁布的《石油法》的修改案(第467号)。《石油法》与后来1996年颁布的《地下资源与地下资源利用法》并行不悖，成为调整石油资源开发利用的专门法，该法的实施使哈萨克斯坦在吸引外资，开发本国丰富的油气资源方面迈出了一大步，也为外国公司在该国石油工业领域投资提供了法律保障。

在哈萨克斯坦现行的矿产资源法体系中，最为重要的是1996年1月27日颁布了《地下资源与地下资源利用法》，该法取代了，1992年的《哈萨克斯坦共和国矿产资源法》，于1999年9月1日生效。该法包括总则、地下资源利用管理机关、地下资源利用的权利、勘探与开发许可、勘探与开发合同、地下资源及环境保护、人身及人员安全、地下资源的国家参与、法律条件及附则等主要内容。1999年8月11日，该法与《石油法》同时修订。同年9月，晗萨克斯坦政府出台了新的《地下资源和地下资源利用法》修正案。新的修正案对许可证、矿产使用权的转让和抵押权三项内容进行了修订。生效以后，该法令又于1999年、2004年、2005年、2006年、2007年多次被修订。

啥萨克斯坦从1993年至2008年7月间共吸引外国直接投资761亿美元。其中2／3投向资源领域，加工领域投资仅占9％。所以，哈国的矿产资源法与投资法关系密切，外国资本进入哈国矿产资源领域，不可避免地受到矿产资源法和投资法的双重调整。2003年1月8日，哈国颁布了《哈萨克斯坦共和国投资法》以取代1994年的《外资法》和1997年颁布的《国家支持直接投资法》。该法规定了哈国外商投资的管理程序和鼓励措施，以及税收优惠等内容，对外国资本以直接投资方式开发利用哈国的矿产资源起到引导和监督作用。

总体上看，哈国自1991年建国伊始即着手进行矿产资源的立法，历经十多年的不断修订和完善，已经初步建立起了“清晰、透明、符合国际通行规则的矿业法”。虽然法律伴随国家经济转轨而呈现出一定程度的易变性，但是相对完善的矿产资源法律体系和较为稳定的政治环境为哈国大量吸引外资提供了很好的保障，其矿产资源法也成为中国投资哈国、与哈国开展资源合作的政策指引和法律保障。

二、哈萨克斯坦矿业投资法律制度的主要变革

(一)从双轨制到单轨制的演变

1992年生效的哈国《矿产资源法》明确规定哈萨克斯坦共和国境内的矿产资源为国家财产，不允许任何私人拥有矿产资源。外国企业和公民必须在竞争的基础上，领取哈国地质和矿产资源委员会颁发的许可证后才能进行，矿产资源的开采权由地方按照国家地质和矿产资源保护委员会划定的许可开采地段以合同的方式进行转让。所以这一时期，国外矿业投资者涉足矿业领域障碍重重。投资者对于矿产资源使用权的获得适用许可证后签订开发合同的双轨制模式。一方面要领取哈国地质和矿产资源委员会颁发的许可证；另一方面在竞争的前提下与地方政府签订合同来获得矿产资源的开采权。这对于投资矿业领域的投资者来说无疑增加了难度。

20世纪90年代中后期哈国运用总统令的形式对《地下资源法》进行了多次修改和补充。使之成为管理地下资源使用和哈萨克斯坦矿业公司业务活动的基本法。修改后的新内容包括：取消许可证制度，许多地下资源使用权的问题取决于合同的谈判；规定了更详细的地下资源使用权转让条款。矿产资源使用权的获得由双轨制模式向单轨制模式成功转型，同时放宽矿产资源转让和抵押条件的限制，进一步降低外国投资者对矿业领域投资的障碍。

(二)矿业税费及外汇监管制度的变化

2005年12月17日，哈萨克斯坦共和国的《外汇调解和管理法(修正案)》正式生效后，哈国放宽了外汇管制。哈萨克斯坦国家银行已完全取消外汇兑换的行政许可，实行通报制度。法人和自然人都可以通过银行向哈萨克斯坦境外汇出其合法的外汇收入；而外国投资者如需要将其外汇收入汇回本国，只需在外贸合同规定的期限内执行即可。

2009年1月生效的《新税法》几乎取消了以前所有对外国投资者的税收优惠政策。唯一保留的优惠是对地下资源开采企业重新制定了固定资产的折旧标准。地下资源开采企业可在三年内对初始固定资产投资进行折旧。这种折旧主要表现在两个方面：(I)对于矿山开采企业，占初始固定资产50％的折旧费可根据矿山开采合同，在缴纳企业所得税时抵扣；(2)对于石油天然气开采企业，占初始固定资产30％的折旧费根据石油天然气开采合同，在缴纳企业所得税时抵扣。

(三)哈国加大对本国矿产资源的控制采取了一系列措施

近些年，随着国际市场对能源需求的越来越大，哈国不断修订其矿产资源法以加大对矿产资源尤其是油气资源开发利用的控制力度。(1)对矿产品交易的优先权。哈国《资源法》规定，

“拥有地下资源利用权的法人股东在按不超出交易当天矿产品市场价格条件达成矿产品交易时，在同等交易价格条件下，相对于其他交易者，国家具有优先权。在不具备矿产品交易价格生成的条件下，交易价格以不超过交易当天国际市场交易价为准。说明国家对矿产品的交易具有无可争议的优先权，同时拥有规则的制定权，任何拥有地下资源利用权的法人都不能绕开国家这道屏障自由进行交易。(2)对地下资源利用权转让的优先权。哈国2005年修改的《资源法》规定，哈国对于地下资源利用权的转让(即合同的权利和义务)，以及已签订地下资源利用合同的法人的股份转让，国家相对于合同的其他方均拥有优先权。2005年5月哈国油气公司代表政府以9.13亿美元的代价购得BG集团所出售股份的一半，另外一半被财团内部其他股东瓜分。这是哈政府在大的资源项目资产转让上首次行使国家优先权。

(四)认定“集权”，限制矿产资源利用权的转让

为避免石油等支柱性产业被过多的集中于某一国家，从而影响国家安全。2005年修订矿产资源法增加了对矿产资源利用权转让的限制，规定哈国矿产部有权冻结权利人向第三方转让其矿产利用权利，对外国资本转让可能形成“集权”情势的，有权加以限制。

(五)引入“哈萨克斯坦含量”的规定

所谓“啥萨克斯坦含量”，即“执行合同过程中在本地采购的哈国产品和服务的比例”，即多用哈萨克企业生产的设备和原、辅材料，多使用当地公司提供的各种服务，多雇用当地员工，而且，外国员工的数量“随着培训和提高哈萨克斯坦员工专业水平强制计划的实施应逐年减少。”这一概念遁用于地下资源利用者在哈工作的各个阶段，包括投标、中标者的确定，以及中标后的合同条款。

三、制度变迁对眙萨克斯坦矿业投资环境的影响

近些年哈萨克斯坦矿业投资法律制度历经不断地变化，对其矿业投资环境也产生了相应的影响。

(一)积极影响

1.法律体系较为完备，投资者权益能够得到保护。从哈萨克斯坦共和国独立之日起，随着经济、社会的发展，许多部rJ法也随着不断的修改和补充。哈萨克斯坦在制定和修改矿产资源法的过程中，充分考虑了当前的国际矿业形势和矿业界的国际通行规则，并且是在世界银行和联合国等国际机构的帮助下制定的，矿业法内容相对规范、成熟，基本上得到了国际矿业投资者的肯定。

矿业投资法律制度能够时投资者的权益提供较好的保护。一方面，矿业权的获得以合同为主的单轨制取代了许可证和合同并行的双轨制，投资者可以在合同规定的范围内从事矿产勘查、勘探和开采的各项活动。这种单轨制为投资者省去了各阶段的多次申请，提高了行政效率；另一方面，哈国对矿业权转让和抵押的限制减少，拓展了受让地下资源开发利用的主体，对许可证发放机关的拒绝批准权做出了限制，对于抵押条款采取登记生效主义。上述规定对促进矿业权的流转，实现其市场价值起到了积极的作用。最后，承诺一般不进行国有化，对国有化和征收和补偿引发的争议可以通过国际仲裁解决等规定都有力地保障了投资者权益。

2.税费方面给予一定优惠。2009年实施的新税法虽然取消了外国投资者税收方面的享有的大部分优惠，企业所得税大幅度降低，从2008年的30％下降到2010年的17.5％，并逐年下降。从2009年起取消石油天然气的出口关税，取而代之以出口收益税，税种的设计更加合理。而且，税收整体优惠虽然取消，但部分关税优惠依然保留，例如根据2003年的哈萨克《投资法》的规定，凡与工贸部投资委员会签订了投资合同的外国投资者可以享受以下特惠：投资者进口生产用设备免关税；哈国家可以给予外国投资者以土地使用、房产、机械设备、计算机，测量仪器，交通工具(小汽车除外)等方面的一次性实体资助。此外，如前所述，新税法为矿产开发企业重新制定了固定资产的折旧标准，允许通过加速折旧及摊提等各种办法尽可能早地注销资本成本，或者说是加快资本回收。最后，投资者的利润汇出有法律保证。目前，坚戈和美元等硬通货币在哈境内实现了可自由兑换。在哈建立合资企业的外商，获得的合法利润在完税后根据商务合同可以自由汇往国外，这为外国投资者在哈投资企业获得的利润返还提供了有力的保障条件。

(二)消极影响

在独立初期，由于经济实力和原油价格的限制，哈萨克斯坦主要采取对外开放的政策吸引外资，随着油价的走高和经济实力的增长，哈国试图通过修订相关法律制度增强对国家资源的控制，这些控制措施事实上构成了投资壁垒，对外国投资产生消极影响。

1.投资经营壁垒。如前所述，哈萨克斯坦2005年的矿产资源法增设了“国家优先权”和“集权”的规定，对矿业投资企业的产品交易、股权转让等做出的规定，实质上是对投资企业经营活动设置的不合理限制，这对外国投资者进入和退出哈萨克斯坦矿业，尤其是收购哈萨克斯坦国内矿产企业构成了实质。。此外，2007年的矿产法规定了危害国家安全等9项单方拒绝履行合同的法定事由，扩大了其单方面拒绝履行合同的事由范围，变相增加了投资者的义务，给投资者造成很大压力。

2.劳动力准人壁垒。哈萨克斯坦对使用外国劳动力执行严格的市场准人规定，它以配额形式限制外国劳动力的进入。在哈萨克斯坦，不仅申办获取引入外国劳动力许可证的程序十分繁琐，而且许可证的数量还有限制。外籍劳务人员输入限额的规定事实上给外国投资企业的生产经营带来了不利影响，它制约了很多外国公司在哈萨克斯坦业务的扩大，甚至影响了企业的正常运营。“哈萨克斯坦含量”的规定，进一步限制了外籍劳务人员在哈国工作的机会，也成了事实上的投资壁垒。

3.利润分配壁垒。哈萨克斯坦通过了新的《海上石油项目产品分成协议法》，规定外国投资者在哈境内开发海上石油时，在项目投资回收期之前哈国家所占的利润份额最低比例为10％，投资回收期之后，哈国家所占的利润份额最低比例为40％，其中投资回收期为25年或30年。此外，哈萨克斯坦《税收法》还改变了超额利润税征收办法，将超额利润税税率由原来的4％30％提高到15％～60％。而哈政府向企业提供的地下资源使用合同中，有一种是超额利润税协议。这样，根据哈萨克斯坦《税收法》和超额利润税协议，外国投资者必须缴纳15％～60％不等的超额利润税。《矿产法》还规定，对采矿企业以浮动费率的方式征收矿费，矿费率按照年开采量的增加而逐级递增。上述几项规定使地下资源利用者的处境恶化，增加了投资者的税费负担，降低了投资者的收益率。

四、结语

哈国目前执行开放的对外经济政策，除危及国家安全、人民身体健康的商品外，逐步取消所有商品的出口配额和出口许可证；取消战略性商品的垄断经营权；取消必须将出口所得外汇收入卖给国家的制度；对石油天然气等的几乎所有出口产品免征出口关税。总体上看，为外国投资者提供了较为宽松的投资环境。但也必须看到，最近几年，随着全球能源需求的增长和哈国经济的迅速发展，哈国也采取了一系列的措族加强对本国资源开发的控制。在哈国逐渐成为我国资源供给地的背景下，深入研究其矿产开发相关法律，分析其矿业投资环境，是投资成功的前提和基础。