浅析法国行政法院及对我国的借鉴

摘要：法国最先承认行政法是一个独立的法律部门，并通过行政法院构建了一个完整的行政法体系。本文首先对法国行政法院的历史发展进行梳理，从中概括出法国行政法院的特征，并从正反两方面进行评价。结合我国现状，综合考虑我国的基本国情，提出中国应建立独立的行政法院的建设性意见。

关键词：法国 行政法院 中国

一、法国行政法院的历史发展

（一）法国行政法院的产生

法国行政法院产生于资产阶级反对封建势力时期，也产生于行政权摆脱司法权控制的要求，它是对三权分立学说关于行政权与司法权应互相独立的良好贯彻。

法国行政法院的产生有其深刻的历史背景，这其间伴随着法国资产阶级在争取自身利益而作出的努力。在法国资产阶级革命之前，法国的行政权力掌握在资产阶级手里，而代表司法权的普通法院则掌握在封建贵族手中。代表地方贵族利益的高等法院经常借习惯法的力量来干预行政事务，极力抵制政府实施的一些有利于发展工商业的政策，从而也就严重阻碍了法国资本主义的发展，二者矛盾逐渐深化。法国大革命期间，代表资产阶级利益的政治家利用孟德斯鸠三权分立的理论作为武器，强调行政机关和司法机关互相独立，有关行政事务方面的争讼应由行政机关本身处理。1790年的制宪会议，根据分权原则通过法律，禁止普通法院受理行政诉讼。此时，行政机关自身取得了行政纠纷的处理权。1799年拿破仑担任第一执政官，他继承了大革命时期提出的禁止普通法院干涉行政诉讼的指导思想，并把它在制度上加以落实，成立了国家参事院。国家参事院创建之初，其主要职能还只是为政府起草法律草案，参与立法活动，司法职能并不突出，这种状况一直延续到19世纪下半叶。1872年5月24日，法兰西第三共和国颁布了专门规范行政法院制度的法律《参事院法》。该法赋予国家参事院以法国人民的名义行使审判权利，行政审判正式取得了独立地位，国家参事院在法律上便成为最高行政法院。[1]

（二）法国行政法院的发展

法国行政法院产生后，行政法院的法官逐步独立、行政法院也从行政机关分离出来，行政法院组织取得了独立的地位。

1、最高行政法院从依附到独立的四个阶段

第一阶段：1799年-1872年保留审判权时期。这是行政法院和普通法院双轨制的时期，是一个过渡时期。1806年法律才确认诉讼委员会作为参政院中专门处理行政司法案件的部门，1831年才公开判决书。在这一阶段，国家参政院并非完全独立，它主要是协助第一执政撤销行政当局的不当行为，解决行政和法院之间，大臣相互之间的权力冲突；第二阶段：1872年-1889年委任审判权时期。1872年5月24日的法律使行政法院不再是协助国家元首的从属机关，但仍保留了行政机关对有关行政行为的司法管辖权。行政主管机关与行政法院共享"上诉受理权"，行政法院独享行政案件的受理权。这一阶段，国家参政院不再是行使国家元首所保留的审判权，判决由该院主管长官署名，但以法国人名义作出；第三阶段：1889年-1953年普遍管辖时期。1889年12月在"卡多先生诉内政部长"判例中，最高行政法院否定部长法官制；第四阶段：1953年后级别管辖时期。最高行政法院施行普遍管辖之后，案件增多，出现了大量的积压，为解决这一问题，1953年9月30日颁布了《行政审判组织条例》，同年11月28日颁布了《公共行政条例》对最高行政法院和地方行政法庭权限划分做了具体规定，规定除法律规定的最高行政法院受理的行政诉讼案件之外，所有的行政诉讼案件均由地方行政法庭受理。

2、行政法官的独立性

法国行政法官地位的高度独立性和职业终身制决定了他们有依法公正审理行政案件的信心和勇气。最高行政法院法官地位的提高不受主管长官的好恶的影响，从而保持了对于行政的独立性。地方行政法庭和上诉行政法院的法官与最高行政法院的法官属于不同的司法单位。法国建立了行政法庭最高委员会，由最高行政法院副院长担任委员会主席，其成员包括行政法庭的法官代表。该机构在行政法官的人事管理方面起着重要的作用。此外，自1990年1月1日起，这两级法院的法官不再从属于内务部管理，他们受最高行政法院秘书长监管，该秘书长是行政法庭最高委员会的成员。因此，行政法官的地位是有保障的，从而可以保持它的独立性。

时至今日，行政法院在法国已成为法律制度中不可或缺的组成部分，其作用和效果在实践中都得到了充分的体现。它不仅推动了法国行政法的发展，适应了行政的需要，也切实保障了人民的权利和利益，为自己赢得了应有的社会地位。

二、法国行政法院的特点及评价

（一）特点

1、形成完整的组织体系

法国行政法院分为普通行政法院和专门行政法院，其中普通行政法院包括：最高行政法院、上诉行政法院、行政法庭、行政争议庭。专门行政法庭数目繁多，有永久性的也有临时设立的，其中较重要的有审计法院、财政和预算纪律法院等。像法国这样庞大而完整的行政法院组织体系是其他国家无法比拟的。

2、判例是产生行政法重要制度和原则的渊源

法国作为典型的大陆法系国家，其法典的完备是其他国家所无法比拟的，但这并不见得这样就磨灭了判例的巨大作用。恰恰在行政法领域，诸多判例造就行政法的原则和重要制度。由于起初行政法典并不完备，众多纷繁复杂的案件使得法官没有参考的依据，所以在大量实践中积累了丰富的经验，从而形成了判例为渊源的独特的行政法律制度。判例中的原则有的后来已由成文法所接受，有的至今仍处于判例状态。

3、行政法官拥有丰富的实践经验

行政法官不光具有一般法官应当具备的职业素养，更重要的是他们拥有丰富的行政经验，只有具有丰富的审判经验才能应对纷繁复杂的纠纷，从而为法国行政法的发展起到了巨大的推动作用。

（二）评价

1、优点

首先，行政法院的法官高度专业化。在人员的来源上，行政法院的绝大多数法官是国家行政学院的优秀毕业生或者经过国家行政学院的培训，而只有少数来自外界，而外界人士多为高级行政官员和专家，因此，行政法官具有较高的法律素养和行政专业知识。其次，行政学院在组织方面采取的一些措施使法官同时具备了法律知识和行政经验。[2]

其次，专家参与审判活动。在法国，一个行政诉讼案件的判决要经过三次审查：报告员小组的讨论，政府专员的审查，判决法庭的讨论。而且在判决法庭中，除诉讼组的法官以外，还有行政组的法官参加，一个案件是在经过几次调查研究以后，结合行政专家和法律专家的意见才能作出判决，所以能够保证案件的质量。法国的这种做法可以使行政机关认真领悟法律的真谛，从另一方面也可弥补由于法院对行政业务欠缺深入了解而不能正确裁判的弊端。这对我国的行政审判有巨大的参考价值。[3]

2、缺点

首先，审判效率低。由于审理时间过长，造成许多案件久拖不结，不仅浪费诉讼成本，而且严重影响司法的功能和效力的发挥。

其次，行政判决执行难。行政法院的生效判决往往得不到行政机关的认可和执行，行政相对人手中的判决书如一纸空文，没有执行力，这种执行难问题不仅影响了司法的公信力，更重要的是使得这项制度得不到贯彻和落实，违背制度设计的初衷。

三、法国行政法院对我国的借鉴及启示

（一）建立符合我国国情的行政法院制度

我国是一个行政集权的国家，由于双方地位悬殊，行政案件的审判往往受到行政机关的干预，常常出现左右为难，影响了公正审判及法院的中立地位。因此我国设立的行政法院在性质上应该属于司法系统，而不能照搬法国的做法，"作为政府的重要的咨询机关，成为政府制定行政法规和执行行政管理措施方面的顾问"。[4]

行政法院的建立关键问题在于人事来源和财政来源的独立性。只有人事和财政独立才能相对摆脱行政机关的干预，维持公平公正的司法环境，保证行政相对人的诉讼权利的到最大化行使。比如可以由全国人大及其常委会统一行使行政法院的人事任免；在财政方面，摆脱行政机关的干涉，由中央财政统一管理。

（二）重视判例制度的司法效能

法国行政法院的发展历程给予我们一个重要的启示：重视对实践过程中问题的反馈和思辨，重视判例制度在审判中的司法效能。法国法典制度的先进是其他别的国家无法逾越的，但是在行政法的王国中，即使没有一个完备的法典体系，行政法院仍能蓬勃的发展，关键问题在于，法官在司法实践过程中积累了丰富的经验，从而形成了较完备的行政判例体系，应对复杂的案件拥有较熟练的经验和清晰的逻辑判断能力，这不是一朝一夕所能具备的。我国在行政司法实践中，应当借鉴法国行政法院的经验，从实践中总结，在实践中得出真知。

（三）培养专业化的行政法官

法国行政法院的法官不仅拥有一般的法律专业知识，而且还有丰富的行政知识，集法律专业和行政专业为一身。对我国培养专业的行政法官有巨大的启示作用。在行政法官的来源上，应优先选用高等法律院校、法学研究机构的行政法学专家、教授等研究人员和符合行政法官遴选条件的现职行政审判人员以及从事行政诉讼的优秀律师，以促进行政法官的专业化。另一方面，应认真借鉴国外在行政法官培训方面的有益经验，建立具有中国特色的行政法官培训制度。[5]

参考文献：

[1]刘裕喆.法国行政法院宪法地位的确立[J].法学家，2004（1）：145-153.

[2]郑彩莲.法国行政法院制度评析[J].山东行政学院山东省经济干部管理学院学报，2010（3）：103-106.

[3]侯宇.法国行政法院制度再认识[J].法制与社会，2006，（9）：72.

[4]洪波.法国政治制度变迁[M].北京：中国社会科学出版社，1993.

[5]宋智敏.论中国特色行政法院制度的具体构建[J].时代法学，2010，8（3）：56-60.

作者简介：李娴（1986-），女，山西太原人，山西大学2010级法学理论专业研究生，研究方向：法理学。