新农村建设中的基本公共服务均等化问题研究

［摘要］基本公共服务均等化是我国构建和谐社会的热点问题和重要突破口。加快公共服务均等化进程是推进社会主义新农村建设的重要内容和关键环节。随着国家经济实力不断增强，我国城市基本公共服务条件显著改善，但农村基本公共服务明显落后于城镇。当前我国国民经济已经进入“以工促农，以城带乡”的重要发展阶段，对基本公共服务均等化的推进及其在新农村建设中的作用进行哲学层次的思考和解读，并联系云南省丽江市实际情况分析城乡基本公共服务均等化进程中的各种问题，提出解决对策，对社会主义新农村建设有十分重要的意义。

［关键词］基本公共服务 均等化 新农村建设 丽江市

基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。基本公共服务均等化的内容应该包括：就业服务、社会救助、养老保障等基本民生；公共教育、公共卫生、公共文化、科学技术、人口控制等公共事业；公共设施、生态维护、环境保护等公益基础；社会治安、生产安全、消费安全、国防安全等公共安全。2005年，党的十六届五中全会首次提出了“公共服务均等化”的改革命题。2007年，在十七大报告中强调：“缩小城乡、区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化。”可见，建立基本公共服务体系，推动基本公共服务均等化，凸显了“公平正义”的社会价值诉求,是“和谐社会”建设和新农村建设的重要内容。

一、公共服务均等化对新农村建设的重大促进作用

加快公共服务均等化进程是促进社会公平正义的重要举措。“均等化”是一个与公平、公正、正义等紧密相连的概念，罗尔斯的公平的正义理论认为“正义的首要问题是社会的基本结构， 即用来分配公民基本权利和义务、划分社会合作产生的利益和负担的主要制度”、“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。由此可见，加快基本公共服务均等化进程，使基本公共服务逐步扩展到整个社会，消除公共服务领域存在的不公平现象，可以在一定程度上校正社会财富初次分配的不平衡，并对初次分配产生积极有效的影响，有利于缓解和抑制利益分化进程及其引发的社会矛盾。

加快公共服务均等化进程是构建城乡一体化新格局的迫切需要。长期以来，我国实行的是严格的城乡分割体制和二元公共服务体制，使广大农民在经济、政治、公共服务等各方面的权利和利益受到损害。当前，我国的改革发展正处于关键时期，而破除城乡二元结构、调整工农关系和城乡关系、形成城乡经济社会发展一体化新格局，则成为我国事关全局和长远发展的重大而又紧迫的任务。为农民提供基本而有保障的公共服务，加快公共服务均等化进程是非常必要的，对推进新农村建设，促进农村经济社会又好又快发展具有十分重要的意义。

二、丽江市城乡基本公共服务均等化发展成就与存在问题

1.丽江市城乡基本公共服务均等化发展成就

丽江市通过城乡基本公共服务均等化的推进，积极加快新农村建设：其一，农村公路建设形成大干快上大好格局，通乡油路、通达工程、农村客运站等各个农村公路项目紧张有序地进行。其二，全面推进广播电视事业建设，圆满完成了国家下达的第一批广播电视村村通直播卫星覆盖工程建设任务，完成了永胜、华坪、宁蒗三县农村中央广播电视节目无线覆盖的工程建设工作以及省级广播电视节目无线覆盖工程建设。其三，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，全部免费提供义务教育阶段学生教科书，九年义务教育正在由“基本普及”进入“全面普及”和“巩固提高”的新阶段。其四，完善城镇居民最低生活保障制度，实现动态管理下的“应保尽保”，城镇基本养老保险覆盖率提高到98%，城镇失业保险覆盖率提高到80%，城镇基本医疗保险覆盖率提高到98%；城乡医疗卫生设施不断完善，基本建成覆盖城乡的疾病信息网络体系、疾病预防控制体系和医疗救助体系，公共卫生服务和突发事件应急能力不断提高。

2.丽江市城乡基本公共服务均等化存在问题

基本公共服务均等化体现了“矛盾普遍性”的原理。丽江市在自身公共服务发展过程中，既存在全国普遍性的问题，也存在着本身特定的问题。

其一，从区域发展不平衡看。改革开放以来，东部地区得到了长足的发展，经济的发展也带来了水平较高的基本公共服务。而云南省丽江市等广大西部地区州市，在经济总量上远远落后于东部和中部地区州市，其基本公共服务水平也落后于东部地区。虽然20世纪90 年代以来中国开始确立“坚持区域经济协调发展”的指导方针并实施在西部大开发政策，但要平衡较大的区域差距还有很长的路要走。而且区域政策多侧重于经济领域的平衡，社会领域的平衡得不到重视，各地在教育、卫生、文化等方面的公共服务水平差距也在不断扩大。

其二，从丽江市财政实力看。由于历史原因和现实问题，丽江市在短期内不可能像东中部省市那样发达，它的经济发展与全省乃至全国相比是极为滞后的，这种经济发展水平的滞后使得丽江市各级政府提供公共服务的财政能力相对较弱，由此导致的公共服务提供不足反过来制约地区的经济发展，将进一步拉大丽江与全国省区市之间的差距。有财力有限条件下，政府过多地参与私人产品的生产，经营性投资支出过大，各类事业性财政支出庞杂。必然导致对基本公共服务的投入不足，如政府对社会保障支出不足，社会保障覆盖偏低，达不到市场经济对社会保障制度的要求；对社会公益事业保障乏力，基础教育、卫生防疫未能得到充分的财政补助。最终制约丽江基本公共服务水平的提高。

其三，从丽江市城乡差距看。由于长期以来“城乡二元结构”得不到有效的解决，使得丽江市广大农村地区在教育、医疗、交通、就业等基本公共服务上远远落后于城区。在农村多种基本公共服务供给，如社会保障、生活设施、医疗卫生等方面，要么不完善、要么处于缺失状态，农村缺乏基本的公共服务设施，广大农民的基本公共服务的权益得不到有效的保障。例如养老保险，每年需支付1.7亿，每年基金缺口4000余万元，扩面困难，收缴中边清边欠现象仍然存在。加之农村自然条件差、公共财政资金不足，使得农民享有公共服务的水平远远落后于城市，“看不起病”、“上不起学”、出行困难等问题在农村表现得尤为突出。

三、丽江市推进城乡基本公共服务均等化的实现路径

丽江市拥有丰富的自然资源和举世无双的旅游资源，又为其经济和社会发展提供了得天独厚的条件。要实现丽江市基本公共服务服务的均等化，需要通过社会发展规划，指出多阶段所要实现的基本目标。在最初阶段，根据区域内实际情况，要实现区域内的“最基本公共服务”，解决关乎人民生活的重大项目。随着经济的发展，逐步提高实现基本公共服务的层次，最后要和发达地区的水平相一致。具体措施如下：

1.基础设施向农村延伸

第一，交通基础设施向农村延伸。保证宁蒗县城至泸沽湖二级公路、祥宁线永胜至宁蒗二级公路、玉龙县境内阿里恒至奉科江桥段、宁蒗县境内奉科江桥至永宁开基桥段等重点项目的建设，进一步改善山区半山区等不发达地区、旅游资源富集区交通基础设施条件。同时继续大力建设通村公路，为农民构筑发展快车道，实现通县公路高等级化,通乡、通村公路油路化。积极发展农村客运，把农村客运网络作为支农、惠农、兴农的实质性举措加快发展，充分发挥农村公路效益。

第二，网络、通信、广播电视、邮政等基础设施向农村延伸。认真实施“农村广播电视村村通”工程和文化资源信息共享工程，加强四个县的乡镇文化站建设，大力开展群众文艺活动，不断改善人民群众文化生活条件。努力完成农网改造和无电地区通电建设项目，不断改善群众生产生活条件。

2.生产要素向农村流动

（1）推动和引导城市资本向农村流动，繁荣农村经济，实现城乡资源互通共融、合理配置。不断提高科技对农村经济增长的贡献率，一方面要加强农村基层科研机构的建设，稳定充实农业科技人员队伍；另一方面，要对城市的科研单位引入竞争机制，优胜劣汰。着力解决农民信息需求与获取不对称的矛盾，利用城市信息来源广、信息资源丰富的有利条件，通过相关部门和现代传媒手段，使信息技术在农村经济发展中得到广泛应用。

（2）带动农村工业化进程。随着国家工业化水平的提高和发展阶段的递进，农村工业和城市工业的融合是必然趋势，因此，制定各项方针政策都要以促进城乡工业一体化为出发点。加大对农业产业基础设施建设和扶持力度，尤其应加大对适宜云贵高原地带耕作条件的农机具的研发、推广和财政补贴力度，进一步提高农业生产现代化、产业化水平，以满足农业生产优质、高产、生态、安全的要求。

（3）优化农村产业结构。进一步调整农村产业结构，做大做强优势特色产业，加大力度推进农业产业化经营，形成集中使用与提高效益并重的整合方式，合力推进全市产业结构调整。特别是要加强生物资源开发利用，丽江具有丰富的生物资源，生物产业具备知识经济和循环经济的双重特征，是创造绿色GDP 的“领航产业”。把丰富的生物资源优势转化为经济优势，为生物技术产业化提供良好的研究开发、技术创新、成果转化支撑，是振兴区域经济，增加农民收入、扩大就业范围，转变欠发达地区经济增长方式的重要途径。

（4）提高农业生产率，增加农业剩余，加快农村劳动力的转移，促进农村劳动力就业。必须大力推广先进的农业技术，提高农业的机械化、现代化水平，使农业生产率迅速得到提高，从而使大量的农业劳动力从土地上转移出来。并消除农村劳动力就业的政策歧视，赋予农民工平等的劳动保障权利。

3.公共服务向农村覆盖

（1）教育服务向农村覆盖

集中财力，改善办学条件，办好九年制义务教育。完善农村义务教育助学制度，保证农村适龄儿童都能上学。要突出抓好农村中小学危房改造，改善农村办学条件，继续实施农村中小学现代远程教育工程，力争全市所有乡镇中学建成多媒体教室，所有村小学建立接受点，依托农村中小学现代远程教育站点，切实提高农村教育质量。

（2）社会保障向农村覆盖

坚持城乡一体化的渐进式的农村社会保障改革路线，按照制度、经办、监督三位一体的思路，在坚持土地基本保障功能和发挥现有救济功能的同时，着力解决好较为突出和紧迫的养老和医疗保障问题。进一步加强以“贷免扶补”为重点的创业带动就业的相关工作，做好以人为本的公共就业服务。特别是丽江市涉及两个国家级贫困县和一个省级贫困县，且处于藏区边缘，维稳任务重，建议在资金、政策方面给予特殊扶持。

（3）环境保护服务向农村覆盖

进一步加大宣传力度，提高农民环保意识，使农民主动意识到各类污染的危害和环保的重要性。加快农村环卫设施的建设，大力推广清洁能源和可再生资源的利用，优化能源结构，推广普及沼气、太阳能等清洁能源技术，推进农村文明卫生创建工作。对丽江市44个环境问题突出的重点村庄进行农村环境综合整治，实施蓄禽养殖污染防治工程、饮用水源地污染防治工程、生活污染及面源污染防治工程、土壤污染防治工程。另外，加大对天然林保护和退耕还林（草）扶持力度，作为拥有“三江并流”世界自然遗产、大研古城世界文化遗产和国家5A级玉龙雪山景区的丽江，应在三江流域综合治理、水源地保护、水土流失防治等方面下功夫，大力发展循环经济和绿色经济，提供强有力的科技、资金、人才支撑，以合理利用自然资源和有效保护生态环境，促进经济、人口、资源、环境协调发展。

四、结论

为农民提供基本而有保障的公共服务，毫无疑义地是新农村建设的目标之一，也是解决“三农”问题的重中之重。为农村人口提供公平合理的基本公共服务，已成为政府迫切需要解决的问题，只有新农村的和谐，才有全中国的和谐；只有农民的满意，才有全国人民的满意。建设社会主义新农村，必须建立城乡统一的基本公共服务体制，缩小城乡差距，逐步实现城乡基本公共服务的均等化。

参考文献：

[1]：高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗.[R]人民出版社.2007年

[2] [美]约翰•罗尔斯：正义论[M]．何怀宏等译