市县政治的常态与变态

中国的政治权力，从中央到地方，基本是越来越复杂。其道理也简单，因为越到基层，各地差异越大，由此也就有了对中央制度的更多变通甚至变形，以适应实情，而时间一长，中央也就认可了这种变态并成为常态。

我们仅仅考虑用“市”来作为例子，其中变化就已经足够令人眼花缭乱。在中国，以官方文件明确区分的“市”，就有六种。它们分别是—直辖市、计划单列市、副省级城市、较大的市、地级市、县级市。

因为行政级别不一样，所以尽管都是“市长”，但职务层次相差很大：有的“市长”相当于处长，而有的相当于省长。 城市“升级”引发省市矛盾

先说直辖市—直辖市其实不是“市”，而是省部级单位，在中国就四个：北京、天津、上海、重庆。很多人知道重庆是在1997年成为直辖市的，但其实早在建国初期，重庆就曾经直辖过，只是后来在1954年取消，当时中央一下取消了八个直辖市。后来围绕“市”的其他设置方法，也出现过一些反复，这也正好说明系统的复杂，此是后话。

现在，直辖市的市委书记、市长的职务层次都是省部级正职。像北京、天津、上海这样的直辖市，市委书记一般都还是中央政治局委员，属于派到地方任职，工资标准也和当地不一样。比如时任上海市委书记俞正声都曾公开说，自己的工资比当时的上海市市长韩正“要低一点”—估计是少了一些地方补贴。

不过，中央政治局委员兼任直辖市党委书记，这也不是规律，只是近二十年来形成的惯例。比如，直到1995年，由中央政治局委员、中纪委书记尉健行兼任北京市市委书记，此后才有中央政治局委员兼任北京市市委书记的惯例。事实上，在中央政治局委员兼任市委书记的传统上，上海要比北京更早。

回到开头，如果用一句话来形容直辖市，就是行政上、经济上都归中央管。可以认为它就是省，实际上直辖市比很多省在干部配备上的地位还要高一点。 2012年7月27日，北京市市委书记郭金龙来到水灾灾情严重的房山区十渡镇，看望受灾群众。常到乡镇调研视察，是中国官员的传统。

另一个级别稍低的“市”，如计划单列市，就属于行政上省里管（只是正副市委书记任命同样由中央决定或批准），经济上中央管。经济上管得有多深入？举个例子，相关论文数据显示，也曾经是计划单列市的重庆，在1983年的财政收入分配上的比例如下：上缴国家50%，上缴省财政12.5%，重庆自留37.5%。因此，一些计划单列市与所在省的关系开始复杂。

《红岩春秋》杂志刊登的《重庆计划单列始末》一文披露，为了在计划单列后打开市场，重庆上马了成渝高等级公路项目，“在1.25亿美元的世行贷款面前，起初四川认为三七开，四川拿大头，重庆认为应当五五平分，后来经过省市会谈协商，最终以川六渝四达成协议。”

这种情况积攒多了，势必造成省地矛盾。中央后来逐步取消“计划单列市”这种城市类型，将原有的大部分计划单列市转变为“副省级城市”，保留了这些城市原有的立法权和行政审批权，确定级别为副省级。现在，只剩下厦门等五个城市还保留计划单列市的名称—其实，计划单列市的级别就是副省级。

一般来说，副省级城市都由一名省委常委兼任市委书记，而那些没有被列入副省级城市的省会，通常也有由省委常委出任一把手的习惯。虽然市委书记的级别相同，但这并不能改变城市本身的行政级别。

所以就会出现这样的情况：在福建，计划单列市厦门的行政级别，要比省会城市福州高半级。 曲线“求权”与被迫“收权”

至于“较大的市”，则是一个宽泛概念，可大可小。多部法律都涉及到了这个概念，但是并没有给出统一说法。《立法法》对此的定义是：“省（自治区）人民政府所在地的市；经济特区所在地的市；经国务院批准的较大的市”。简单来说，它就是缩小版的副省级城市，拥有一定的地方立法权。

事实上，国务院已经有21年未审批新的“较大的市”。去年，温州等地又向国务院提交申请，希望成为“较大的市”，就是为了获得一定的立法权，好在招商引资的过程中挤压出更大的尺度。 像北京、天津、上海这样的直辖市，市委书记一般都还是中央政治局委员，不过这也不是规律，只是近二十年来形成的惯例。

如果将“较大的市”减去“一定的地方立法权”，就基本“等于”地级市，也就是现在传统意义上的城市。它的市委书记、市长的职务层次为正厅级，刚好够在全省、甚至全国范围内调动任用的资格。

一般情况下，地级市都会设区，并且带上若干县—在1980年代之前，县都是省直接管理（海南全省的县到现在都归省里直管），之所以让地级市去管理县，实际上就是省里分出权来，希望市能带动县。不过这样一来，出现的新问题是，有的地级市卡县里的财政，分县里的收入。1997年，国务院开始冻结这种体制的继续扩展。

地级市之下，还有县级市。之所以是“市”而非“县”，有多种原因，其中重要一条是县级市要比县城经济更发达，占的比重更大，更像一个城市而非农业区。

县级市本质上还是县，行政级别是正处级。 绝无仅有的正处级街道干部

除此之外，在官方文件之外，由于各地各异的行政区划，也形成了一些少见，甚至唯一的级别匹配现象。

比如，一般街道党委书记相当于乡级，但在东莞，街道党委书记的职务层次是正处级。

这是因为东莞全市不设区，从市一级直接管到镇街一级。像这种不设区的地级市，中国至少有四个，分别是广东东莞、中山，甘肃嘉峪关，以及新设立的海南三沙市，俗称“直筒子市”。

其中东莞和中山是地域习惯，广东一带镇街经济发达；嘉峪关和三沙属于地少人稀，比如嘉峪关是一个只有30万人口的地级市，没有设区的空间；而三亚原本也是一个没有设区的地级市，今年2月中旬国务院才批准其撤镇设区。

另一座城市浙江义乌，级别确定为县级市，但以权力大小划分，就相当于地级市—因为义乌享有地级市经济管理权限，一度成为中国权力最大的县级市。广东普宁也是类似的情况。