靠谁管理社区,靠谁保护环境

一起保护区与村民的矛盾冲突是怎样和平解决的

云南省大理白族自治州南涧彝族自治县沙乐苞茂村，位于无量山部级自然保护区南部边沿，村民的耕地、林地、茶园与保护区内的森林交错分布。2002年，南涧县自然保护局从荷兰政府援助的项目中争取到一些资金，购买一批钢筋混凝土立柱，用于保护区与村民的界桩。由于保护区管理工作中的不当，施工民工为了省事，把界桩埋到苞茂村农户的茶园和承包集体林地内。据村民反映，按照界桩，保护区无理划走村民的茶园、山林计500亩左右，其中承包山、自留山200多亩、集体林200多亩、茶园80多亩，涉及全村55户农户，侵害了村民的权力，影响了村民的生产与生活。村民为此意见很大，加上过去对保护局产生的一些误解和隔阂，一场矛盾冲突势所难免。

据调查，南涧无量山部级自然保护区与当地社区村民的矛盾冲突由来已久，最多时一个月有十多起，保护区工作人员一个月平均被村民打三次，村民被保护区工作人员打几次虽无统计，但肯定多于村民打保护区工作人员的次数。

矛盾症结在哪儿？从现象上看，起因源于村民到保护区内种地、捡拾柴草、采集非木材林产品、掏猪草等，也有的偷砍树木，违犯了保护区保护法规。但是从深层次考察，原来同中国所有的自然保护区一样，南涧县无量山部级自然保护区在规划时，都是由林业规划部门的工程技术人员在地图上划出初步边界，然后去实地考察，很少听取当地社区村民的意见，因而就或多或少地把社区村民的耕地、林地、茶园等划入了保护区。而划入了保护区，就一草一木都不能动，动了就违法；保护区工作人员来执法，就不能不产生矛盾冲突。

2001年8月，由全球环境基金（GEF）/联合国开发计划署（UNDP）资助、云南省社会科学院实施的“中国云南省山顶生态系统生物多样性保护试验示范项目（YUEP）”，在南涧县无量山部级自然保护区沙乐乡启动了。YUEP项目从一开始便努力探索以社区村民为主体的森林、自然保护区和生物多样性等资源共管的暂新模式。这一模式是以社区村民为主体的所有利益相关者，经协商成立起来的组织，按照达成的协议，采用有效保护、合理利用、利益共享、风险共担的管理方式对社区内自然资源进行管理与保护。项目区在乡一级成立流域共管委员会，在村一级成立共管小组。到2004年底，已建立流域共管委员会2个，村共管小组发展为35个。

当YUEP项目办和沙乐河流域共管委员会知道了苞茂村的问题后，于2002年6月7日召开“沙乐河流域共管委员会第二次会议”，把苞茂村与自然保护区界线问题提到会上讨论。南涧县保护局在会上向全体与会者解释了立界桩的情况，并肯定地回答：“第一，属于村民的林地权属不变，经营权不变；第二，在界桩没有重新定位之前，村民可以经营属于自己范围的茶园，但绝对不可新增（开垦）耕地，扩大茶园。”这个意见得到苞茂村的同意和全体参会者的认同。一个村民与保护区的林地矛盾，在民主、公平、和谐、愉快的气氛中，轻松地解决了。

社区共管从真正意义上实现村民自治

“社区共管”作为一种新的自然保护区的管理机制，首先需要解决的问题是，贫困村民愿不愿意、能不能够管理自然资源？有没有能力管理自然资源？现行的管理模式显然是以贫困村民不愿意、不能够管理自然资源为根据的。但专家认为，持续有效的自然区保护必须以保护区周边的农村发展并以他们为主才能够实现，保护区管理部门和周边农村进行合作管理或共管是中国保护区管理的一个无法回避的选择。

1．共管组织指导思想

YUEP项目社区共管组织指导思想：一是承认社区村民是当地森林等自然资源（属于国家的除外）的主人；二是充分相信村民愿意保护当地自然资源；三是相信当地村民具有管理好本社区资源的能力；四是依靠当地村民进行保护。

2．共管组织中的村民成员采用民主选举的方式产生

YUEP项目社区自然资源共管组织中的村民成员，采用民主选举的方式产生。步骤如下：一是采用“海选”，即由村民单个、联名或自荐方式，不限名额推选候选人，凡年满18岁，有政治权力的村民，均作为选民予以登记，均有选举权和被选举权。乡级党委、政府不得提名候选人；二是候选者必须组成候选班子（每组7人），即组合竞选；三是候选班子必须在村民大会上发表竞选演讲，表明自己当选后如何履行职责；四是村民投票时采用秘密写票方式，不会写字者可由亲属，不搞“豆选”。通过这样的程序，真正代表村民利益的村民代表当选为共管组织的村民成员，村民的主人翁意识及地位得到体现和提升，自主行动得以加强，群体精神得以恢复。

3．社区共管组织有独立法人资格

按共管章程及共管公约，乡或流域共管委员会及9个村民共管小组在当地民政部门登记注册，成为非政府民间机构（NGO），取得了独立法人地位。

社区共管组织有独立法人资格，可以从事各种民事活动。例如，向农村信用社、农行及其他金融机构申请贷款，用以社区保护与发展有关的各项活动；以非政府组织身份，代表村民的利益，与政府有关部门进行直接对话、交流与沟通，维护村民的切身利益。

4．社区共管具有村民参与的广泛性

在社区共管组织中，村民一方面通过社区共管章程、公约和具体的项目直接参与自然资源的管理、利用和保护；另一方面，通过自己民主选举出的社区共管委员会和村级共管小组，行使社区自然资源管理中的重大事项的决策、规划、实施、监督、收益分配等；此外，还充分照顾到妇女、儿童、老弱病残等社区中的弱势群体的利益，保证他们与其他社区成员享有平等的权利，从而在较大程度上实现了参与的广泛性。

5．共管组织克服了现有村民委员会的缺陷

自1987年全国人大常委会颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》、实施农村基层民主以来，我国农村民主建设有了很大发展。然而，由于受种种因素的制约，我国农村基层民主建设仍有较长的路要走，特别是在村民行使民力、自主决策等方面需要探索有效的途径与形式。例如，乡级党委、政府提名的某些村民委员会组成人员不能代表广大村民的意愿和利益，因而得不到村民的信任。特别是中国西部贫困地区村级经济几乎不存在，村民委员会除了协助县、乡政府收取农业税、开展计划生育外，其他工作很少，因而在村民中信誉度不高。云南省由于省级财政负担村民委员会主任、支书和文书3人的工资，使其成为村民中的“农民官员”，其价值取向主要向上级政府负责，而较少向村民负责。

YUEP项目社区共管组织由于直接选举成员、承担社区保护与发展基金的运作，已成为实实在在的实体，从而克服了现有村民委员会的缺陷。

6．有效克服了政府单一管理模式的缺陷

首先，自然保护区的界定基本上没有反映村民意见。自然保护区的界定多数情况是由有关工程技术人员在地图上圈划，虽然也进行实地考察，但主要是听取县、乡干部的意见，很少做深入的调查研究和征询周边村民意见。有的保护区还把社区的集体林、自留山、责任山，甚至耕地划入保护区，并规定不能随便动用保护区内的一草一木，影响了村民的生产和活动，侵犯了当地村民的利益，村民往往对保护区产生了一种抵触情绪和逆反心理。

其次，林业、保护部门主观上把村民作为破坏社区资源的主体，甚至将村民视为破坏森林资源的罪魁祸首。对违规者实行骂、打、罚，因而管理效果十分低下，许多地方经常发生政府部门与当地社区村民之间的矛盾、冲突，保护局人员被打的事件也经常发生。

实际上，把当地社区村民作为森林等自然资源破坏者是不符合实际的。客观地分析，导致森林被砍伐、生态环境破坏有其历史的原因：1958年大练钢铁，是历史上对森林资源进行毁灭性砍伐最严重的一次；由于国家建设需要，国有森工企业在采伐森林的过程中开展劳动竞赛，把砍伐森林最多的人员评为劳动模范，使大片的森林被砍伐，大量的资源遭破坏。因此，真正破坏森林资源的主体是过去错误的路线和政策，而不能将责任推给村民。社区村民说：我们祖组辈辈生活在山里，这里有各种自然资源，我们知道怎样去保护这些赖以生存的资源，不会轻意地去破坏森林的，对森林资源的索取只是一种无奈的选择。

共管组织以社区保护与发展基金为经济支撑

YUEP项目区农民群众目前还处在绝对贫困状态。其中，2001年云县项目点人均有粮260公斤，人均纯收入371元。为了生存，村民们不得不向森林索取必要的生活资料，从而形成越贫困越索取的恶性循环。为合理地利用自然资源，实现可持续发展，在社区共管组织下面，建立了社区保护与发展基金，缓解了村民贷款难的问题，从生产投入上支持村民发展家庭经营。村民们在增加经济收入的同时，激发出了对森林资源、生态环境进行有效保护的积极性。

社区保护与发展基金信贷机制，在专家的帮助下，由村民根据自己实际和要求进行设计。它的特点是：仅在自然村设立，超出自然村则无效；村民自己所有，自己管理；放贷数额小、见效快、快借快还、滚动使用，有效地提高了基金周转利用率；村民在参与基金贷款活动中，提高自己的家庭经营能力、市场竞争能力、村民自治能力等，增长了村民的市场经济知识、金融知识、文化知识，激发出潜在的聪明才智；增强了社区共管组织的凝聚力和村民的团结互助，有效地促进了社区精神文明建设。社区保护与发展基金作为一种农村发展及扶贫的全新尝试，给社区村民带来了发展家庭经济的新的机遇，为一些缺乏生产垫本资金的农户提供了条件。坚持村民大会直接管理，即在村民大会放贷、还款等，实现了完全公开化和透明化，因而尚未发现贷款风险。

社区共管激发了村民的民主意识

所谓村民民主，就是村民作为国家的主人在公民社会里实现自我管理、自己当家作主的权利。YUEP项目实施的社区共管，赋予了村民这个权利。

社区共管采用民主决策、民主管理、民主监督的方法进行管理，实现了真正意义上的村民自治；社区共管做到“一事一议”，所有事务都由村民大会决定，公开、公平，体现了“官由民选，事由民定，家由民当”。让全体村民参与监督和管理，从而激发出村民的民主意识。

（作者单位：云南省社会科学院）