山东省农村城镇化面临的问题与对策

[摘 要] 本文对山东省农村城镇化的现状进行阐述的基础上，指出了农村城镇化发展过程中存在的问题，分析了产生这些问题的原因，提出了山东省农村城镇化发展模式的选择及其政策措施。

[关键词] 农村城镇化 发展模式 政策

党的十六大报告指出“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市协调发展，走中国特色的城镇化道路。发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。消除不利于城镇化发展体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。”因此，统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。

一、山东省农村城镇化面临的问题

国家统计局山东调查总队的资料显示，山东省正处在城镇化加速发展阶段，2007年城镇化水平达到46.75％，逐渐接近47%的世界城镇化平均水平。 调查研究显示，以1949年为起点，山东省城镇化先后经历起步发展、超常发展、波动发展、恢复发展和平稳发展五个阶段后，在2002年进入加快发展阶段，这一阶段的城镇化率年均增长1.3个百分点。2007年城镇化率达到46.75%。按照城镇化发展的一般规律，一个国家或地区的城镇化水平达到30%左右时，城镇化进程将进入快速发展阶段。从经济发展水平看，世界银行对全球133个国家的统计资料表明，当一个国家人均国内生产总值从700美元提高到1000美元～1500美元、经济步入中等发展国家行列时，城镇化进程加快，城镇人口占总人口比重将达到40%～60%。2007年山东省人均GDP已超过3000美元，城镇化水平逐渐接近47%的世界城镇化平均水平，这些表明山东省正处在城镇化加速发展阶段，并将持续下去。

从山东省的情况来看，农村城镇化发展面临的主要问题有以下几个：

一是人口问题的存在，加大了农村城镇化的难度。山东省是人口大省，人口数量众多，其中53%的人口居住在农村。以2007年山东省城镇化水平为基准，城镇化率每提高一个百分点，就将有近百万人口从农村进入城市。这将对城市的承载力造成相当沉重的负担。而人口素质不高，又进一步增加了农村人口向城市转移的困难。2007年山东省6岁以上人口平均受教育年限为8.25年，这种较低素质的农村人口，入城就业的机会将大大减少，增加了其在城市生活的困难。人口结构问题突出，尤其人口老龄化逐渐加剧。1994年山东省就已经进入老龄社会，老年抚养比逐年上升，到2007年已达到13.60%，由此产生了劳动人口老化问题、老年人口社会保障问题等都将给城镇发展带来新的挑战。

二是城镇化的发展带来了一些生态环境问题。山东省城镇化进程不断加速，在城镇发展的同时，生态问题也日益由于城镇人口不断增加、城镇居民的消费不断升级，城镇生态系统逐渐超出负荷，由此产生的城市生产、生活释放的废水、废气和垃圾迅猛增长，给原本趋紧的城镇资源和环境供给带来了更大的压力。特别是有一些乡镇企业未经任何处理就直接将三废排放，造成耕地、河流、湖泊、水库和空气污染。这就增加了农村城镇化的社会成本。

三是城镇发展不平衡。城镇集中分布在济南、青岛、淄博、潍坊、烟台等大城市，而其他地区分布较少。有的城镇规模偏小，建设水平低。有的城镇工业发展落后，服务业发展水平低，城镇对区域经济社会发展的拉动力、整合力不强。产业结构还欠优化，除一般商贸、娱乐业外，科研、信息、文化、体育等较高层次三产的发展都比较有限。

四是城镇管理水平低。这主要表现在：管理制度不健全，管理机制不能适应城镇对周边地区的扩散效应；行政区划与城镇发展不相适应，目前建制镇主要以行政职能划分地域，而很少考虑经济区划因素，造成城镇空间布局不合理，重复建设。管理手段落后，尚未形成有效的小城镇管理运行系统。

二、推进山东省农村城镇化的对策措施

1.选择科学的发展模式

一是发展工业型小城镇。要借助于大中城市扩大产业开发力度的有利环境，发展新兴的具有经济技术开发区性质的工业型小城镇，依靠几个甚至几十个较大规模的乡镇工业企业构成的城镇的工业区获得小城镇主要的经济和财税来源，不断推进小城镇发展与进步。二是发展专业市场型小城镇。这种小城镇一般依托于一个或几个专业市场和市场群落，这些小城镇以专业产品为纽带，以搞活加工和流通为手段，通过产业聚集、扩张效应带动地方农产品等加工业发展，以此推进农村城镇化进程。三是发展旅游型小城镇。要发挥文化资源、旅游资源丰富的小城镇优势，以自然资源和文化资源，吸引大量观光者，逐步发展成为以消费和服务业为主的小城镇。在具体操作层面，各级政府要为历史“文化资源”开发注入资金、人才，制定与企业、个人等市场主体合作开发的优惠政策，并且将这些项目作为教育教学基地来开发，以实现“文化搭台、经济唱戏”，增加城镇收入和提高所属区域居民生活水平等目的。四是发展综合型小城镇。在小城镇发展过程中，如果条件具备，可以在主导产业大发展的基础上促进其他产业的优化布局和升级，做到“农工、商贸兴镇”。

2.加强城镇环境保护和治理

积极倡导生态文明观念，在全社会逐步形成节约资源和保护生态环境的生产、生活方式。提倡与环境承载能力相适应的绿色生活方式，通过环境友好的消费选择带动环境友好产品和服务的生产，促进绿色消费与绿色生产之间的良性互动；建立健全节能减排工作责任制，将资源节约与环境质量列入政绩考核指标，引导各地区、各部门树立正确的政绩观；探索和建立适应资源节约与环境友好型社会的现代企业制度，指导企业节约资源、减少污染，增强企业的社会责任感；积极开展城市综合节能，全面落实各种节能强制性标准，采取综合手段引导废弃物减量化、资源化和无害化。

3.制定和完善有利于小城镇健康发展的土地制度和社会保障制度

制定和完善有利于小城镇健康发展的土地制度和社会保障制度是当前小城镇发展最紧迫的问题。土地使用制度改革，一方面要从保护耕地出发，制定农村非农用地规划。另一方面要积极探索农民进入小城镇后原有承包地和宅基地的流转制度，明确土地流转的途径和管理办法。

4.加大投融资体制改革，建立小城镇建设的多渠道投入机制

在小城镇投资方面应该以积极的态度，形成比较灵活、到位、规范的多渠道投资机制，确保小城镇有比较充足的发展资金。在小城镇建设中．既要政府增加必要的投资，也要调动社会各方面力量，开拓资金筹集渠道，建立以集体和个人出资为主，国家、集体、个人和外商共同投资建设的多元化投资机制。

5.根据区域经济社会发展状况，合理调整和提高建制镇设置标准、制定相应的区域战略规划

省政府应该根据区域经济社会发展水平，设置不同的建制镇标准。对大中城市所属镇应提高建制镇设置标准，镇区人口规模至少在1万人以上。对不符合建制镇标准和镇距较近的小城镇应当撤并，避免出现争资金、人才、土地的现象，以经济区划原则，大力发展中心城镇，发挥其辐射功能，带动周边地区的发展。而对于贫困地区，省政府应当给予高度重视，通过科学论证帮助其选准并培育有比较优势的产业，然后从政策、资金、人才等方面创造相对优惠的外部环境，加速其脱贫和致富步伐。对于长期贫困的城镇应该予以撤销，减少县级政府的管理支出和农民的不合理负担。

对于以不可再生资源的开发为主导产业和污染性较强的城镇，应该及早制定长远的转产和治污规划。对于以传统燃料为生活能源的小城镇，应该积极推广新能源，应用新技术，不断增加城镇建设的科技含量。

参考文献：

[1]黄季等:中国农业科技投资经济.北京：中国农业出版社，2000年

[2]牛若峰等:农业产业化经营组织方式和运行机制. 北京大学出版社，2000年

[3]朱道华:农业经济学.中国农业出版社，2002年

[4]山东省统计局，山东城镇化健康发展 内涵提升特征明显，www.stats.省略，2008-05-09