应重视“元制度创新”

如果离开了社会组织的良性发展与大力支撑,将很难培育出强大的服务经济与城市经济

曾几何时,一提到上海,人们的第一反应就是很自然地想到与衣食住行等日常生活密切相关的、由上海生产的各种生活用品及其内蕴的品质保证,以及上海服务全国的胸襟与略带骄傲的城市气质。那时的上海是“全国的上海”,或者是“全国人都向往的大城市”。

几十年过去,“全国的上海”变成了“大上海”,“全国人都向往的大城市”变成了上海人自我期许意味浓厚的“国际化的上海”。无论是“大上海”,还是“国际化的上海”,其背后所蕴含的旨趣是上海背过身去,把眼光投向了国外,在向纽约、伦敦、东京等国际化大都市看齐。

尽管最近几年来上海重提要致力于服务长三角地区、服务于长江流域地区、服务于全国的口号,但与实际上的期待还有很大距离。上海仍然想在既有制度框架下早于国内其他地区对一些制度的修修补补式创新,痴迷于缩躲在“螺蛳壳”里做“自己的道场”,在制度创新、技术创新、管理创新与服务创新等方面缺乏引领全国的“大动作”,在独领时代的“元制度创新”――元制度是指具有根本意义的并具有决定作用的初始核心制度――方面更没有属于自己的“独门武器”。在坊间舆论中,上海被视为 “强势且保守的政府”或者“政府干预过多、政府控制社会过严”的代名词。

观察上海“元制度创新”严重落后的最佳案例,莫过于自2005年开始推行的浦东新区综合配套改革试点工作。2005年6月21日,国务院批准了浦东新区进行综合配套改革试点的方案。按照当初的设想,浦东综合配套改革试点必须在着力转变政府职能、深化行政管理体制改革,着力转变经济运行方式、深化金融、科技和涉外经济体制改革,着力改变城乡二元经济与社会结构、深化城乡二元制度改革三大方面有根本性的突破,而且浦东新区的综合配套改革试点不同于过去一些地区搞改革试点主要是从中央有关部门争取更多的政策优惠与资金投入,而是获得了一种先行先试权和综合性制度创新权。

然而,一晃多年过去,浦东新区综合配套改革试点工作在“元制度创新”方面乏善可陈,主要着力点基本上仍然停留在寻求中央有关部门的政策支持,并没有将制度创新的重点放在体制内部的制度创新之上,即体制与机制的重构与再造,也没有试图通过体制外的制度创新历程,大力培育社会组织等自主力量的成长,并通过建构公私部门的伙伴关系来发挥多元治理主体的“合力”。毫无疑问,如果这种状况长此以往并得不到根本性的解决,浦东新区综合配套改革试点最终恐怕成效不大。

在上海经济发展方式面临深刻转型、社会发展面临全面进步的重要历史关头,尤其是政府能力、政府资源均呈现相对有限的状况下,转移政府部分职能而交由社会组织承担,拓展社会组织成长的制度空间,放松政府规制,运用合同承包、特许经营、凭单、补贴以及政府购买服务等新型形式,大力培育社会组织,推动公民参与政府决策、管理与监督活动,建构政府组织、社会组织、市场组织与公民对公共事务合作治理的伙伴关系,是在“元制度创新”方面促进上海经济发展方式转型与社会全面进步的重要途径。

在我国,社会组织发育与成长遭遇到的最大“元制度创新”瓶颈在于两个核心问题:一是如果找不到业务主管单位,要想进行登记,势比登天还难;二是即使找到了业务主管单位,成立了社会团体或者民办非企业单位,但如果脱离了政府组织的支持,要想生存下来,同样势比登天还难。譬如,即使在大力强调政社合作、“管、办、评”联动的浦东新区,2007年上半年政府用于政府购买服务的支出为2184万元。 若以此推算,2007年全年浦东新区政府用于政府购买服务的支出费用大致在5000万元,这一数字相比于100多亿的政府财政支出,实属微不足道。也正是这样,在当代中国,各类社会组织的发育与成长至今还是一个“伪问题”。如果离开了社会组织的良性发展与大力支撑,将很难培育出强大的服务经济与城市经济。

有鉴于此,获得了先行先试权和综合性制度创新权的浦东综改,就应在战略上重视社会组织培育与成长中的“元制度创新”问题。首先要致力于探索无业务主管单位的社会团体与民办非企业单位登记、管辖、监督管理等新型模式的“元制度创新”问题,包括对跨行政区域的社会团体的登记管理、住所在外地的民办非企业单位的监督管理进行有效探索;

其次,以推进政社合作为切入点,以公共服务项目为纽带,以契约管理为核心,建构民众需求导向、非政府组织申请提供、第三方独立评估、政府部门核准与拨款式新型政府购买服务机制。

最后,将政府购买服务的效用评价作为衡量政府绩效的有效手段,充分发挥社会组织参与公共服务的效率、成本、品质与多样性等优势,构建多中心的、公私部门伙伴关系的公共服务供给模式,全面创新社会组织生存与发展的制度氛围,而不再是简单地将此理念仍然停留在文件与政策的宣传与贯彻之上。