完善渔村养老险机制探究

我国自2000年整体进入老龄化社会后，人口老龄化日趋成为一个严峻的社会问题。据初步统计，截至2008年末，全国60岁老龄人口近1.6亿人，大概有1亿人口在农村，到本世纪中期老年人口可能会占到总人口的1/3，且渔农村老龄化速度远比城镇的要快很多。可以说，解决好渔农村养老问题就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题。渔农村社会养老保障体系是国家社会保障体系的重要组成部分，是指在渔农村这一特定区域范围内进行社会保障和福利事业。而渔农村社会保障体系的核心是渔农村社会保险。目前我国渔农村社会养老保险施行的制度主要是1992年制定的《县级农村社会养老保险基本方案》，但现行制度存在的保障水平过低，国家投入不足、保障对象错位等缺点，不仅造成了资金来源的不足，降低了保障标准，而且也影响了渔农民参加养老、医疗等保障的积极性，使得制度的施行受到重重困难，进入衰退阶段，从严格意义上讲，中国渔农村养老社会保险体系并没有形成。本文试图通过对我国当前渔农村社会养老保险存在的问题进行分析，提出若干解决措施，以推动我国渔农村社会养老保险制度的建立与完善。

一、完善海岛新型渔农村社会养老保险的紧迫性和必要性

（一）土地、渔业保障功能弱化

纵观我国的农业至今仍属于弱质产业，长期以来一直具有投入高、产出低、风险大等特点，土地不仅是农民的生产资料，还是他们的生存保障。在工业化、城市化推进中，失地农民超过4000万，而且还有增加的趋势。失地对于农民来说，意味着失去了生存的基本保障，陷入了种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”困境。另外，鱼价低迷，渔业成本上升，市场拓展困难，产业化水平低，渔业比较效益下降，渔民增收困难，形成了海岛新型渔农村新的一大难题。

（二）家庭、集体和个人储蓄养老功能减弱

农村居民在经历供养子女读书、操办子女婚事等重大家庭支出后，用于养年积蓄所剩无几，没有了劳动能力和生活来源，普遍存在未富先老问题。储蓄的低利率和通胀风险以及生活费、医疗费的快速增长，依靠储蓄养老已无法实现。由于渔农村老年人没有“劳保”可拿，靠政府发给的“以奖代保金”和失地农民养老补助，还达不到低保标准，他们养老只得依靠子女的赡养，但是大部分外出打工的子女收入微薄。老年人平均寿命延长，患病率和伤残率上升，自理能力下降，加大了家庭负担，使消极赡养老人现象增加，有儿女老人的保障还不如“五保”老人现象在农村已经很普遍。另外，集体养老对象主要是五保户，只是特殊农民群体养老的补充形式，不能普惠全体农民。

（三）加快完善渔农村社会化养老体系是现代社会发展的重要方向

我国是城乡差距较大的国家之一。2007年城乡收入差距扩大到3.32：1。城乡居民享有社会保障情况差距更大，城市老年人领取养老金（退休金）比例78%，农村比例不到5%。总书记在党的十七大报告中指出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。温总理在2009年4月政府工作报告中强调“新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10%左右的县（市）”。党的十七大以后，党和政府更加关心民生问题，更加注重建设和谐社会。由此可见，渔农村老年人的养老保障问题已成为当前建设社会主义新型渔农村不可回避的问题。

二、现行渔农村社会保障体系建设中的问题及原因分析

我国农村社会养老保险1992年出台试行政策，1994年在农村经济发达地区试点，2003年进入新型渔农村养老保险探索试点阶段。运行过程中暴露出操作上和制度本身存在的急需解决的问题，主要表现在以下几个方面。

（一）渔农村社会保障资金享受额偏低，享受面狭窄

一是低保享受标准与城区还有较大差距。如浙江省舟山渔农村为150元，而城区为250元。低保人群只占农村人口的1.7%，许多低保边缘群体生活仍然十分困难。二是被征土地农民可享受的养老保险金偏低。由于政策和农民现实的经济状况原因，被征地农民选择养老保险享受标准时，大多选择每月80元的生活补助，农民自己不愿出钱。如2008年舟山市临城新区18316人参保，有13634人选择了每月80元的生活补助，占74%，而定海区的盐仓街道选择每月80元补助的达99%。三是渔农村合作医疗中渔农民实际报销的额度偏低，遇大病时部分渔农民自己承担的部分也承受不起。四是作为社会保障重要部分的救助面窄，如助医、助学、助房等，对象主要是低保户、五保户、突发灾害和大病的渔农户，受助人群比例很低。

（二）社保资金增值无保证，存在潜在兑付危机

渔农村社会养老保险机制的基本原理是通过保险基金的保值增值，实现收支平衡。当前我国养老保险基金的政府管制和经营管理组织还不完善，企业和职工对基金的保管还缺乏足够的参与。同时由于资本市场还不具备大规模发展非银行金融机构的条件，以及中国的特殊政治经济环境，养老保险基金还不可能被允许像智利那样由私人公司托管。所以当前养老保险基金的资产组合还相对比较单一，投资途径主要还是用于国债和银行存款。

（三）渔农民参与社保的积极性不高

多数渔农民群众目前还缺乏社会保障意识，还是根据自己的经济承受能力和实际得到的利益多少来决定是否参与社保。按照目前政策规定，农民工要累计缴纳15年才能享受养老保险待遇。全国农村保险基金分割在2000多个县、市级统筹单位内运行，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通。农民工劳动岗位和区域频繁变动，超出现行养老统筹范围，“续保难”成为农民工面对的一大难题。每年末，农民工辞工退保成“潮”，有的地区退保率超过95%。地方政府如何建立真正符合农民工特点的、体现以人为本的养老保险模式，成为亟待解决的问题。

（四）渔农民家庭自我保障能力下降

随着家庭规模的缩小和农村劳动力的转移，特别是人口老龄化的加剧和家庭“倒金字塔”结构的形成，传统的“养儿防老”模式逐渐失去保障作用。在渔民养老方面，现仅有的保障模式是：第一种是老年渔民由村集体经济组织发给每月每人10~50元不等的生活补贴（相对富裕的渔村发放的补贴高于此数）；第二种是渔村改制时一次性领取数千元的社龄补助；第三种是收入较高的渔船老大、渔村干部参加的商业保险。除此以外，绝大部分渔民没有享受任何形式的社会养老保障。而且，目前渔村老人无经济来源的占多数，按低保政策又无法纳入低保救助。村级集体经济收入来源减少，现有老年渔民生活补贴的经费将入不敷出。

（五）渔农村老年人的生活照料服务几乎空白

养老包括三个方面的内容：经济供养、生活照料和精神慰藉。传统的养老保险主要是解决经济供养问题。与城市社区居家养老相比，渔农村老年人能享受到的各种养老服务特别是生活照料服务几乎是空白。因此，在建立渔农村养老保险体系时，还要考虑到渔农村养老服务方面的工作。

三、完善新型海岛渔农村社会养老保险制度的对策思考

我国财政收入增长快，政府具备了承担渔农村社会养老保险初始成本的能力，渔农民收入不断增加，自觉参保意识已经逐渐形成。世界发达国家农村社会养老保险有了成型经验，我国试点地区也积累了可以借鉴的实践经验。所以完善我国渔农村社会养老保险制度的条件已经具备，应根据我国实际情况和渔农村自身特点，扎实开展，稳步推进。

（一）提高渔农民社会保障政策的一致性和资金的筹集能力

把现有的被征地农民养老保险、捕捞渔民养老保险、以奖代保等养老保险的资金统筹起来，逐步向规范的社会保障制度过渡。可以先进行试点，在取得经验的基础上再逐步推开。其基本思路是改革现有“农保”制度，重构农民社会养老保险制度，坚持以参保人员家庭为主、集体经济补助与地方财政适当扶持为辅，权利与义务相一致的原则。采取基金积累模式，实行个人账户与社会统筹相结合的制度。切实发挥农保养老的作用，最终减少农村低保人数，减轻政府长期的农民养老救助保障的压力，从而把基本养老保障制度推向整个渔农村。

（二）采取有效办法，落实进城务工人员的社会养老保障待遇

根据《浙江省城镇职工养老保险条例》和各市的具体规定，城镇职工养老保障制度比较完善，推行的成效比较明显。其采取的主要措施：一是分层次推进，提高参保率。对那些非正规就业的进城务工人员，如个体商贩等，鼓励他们参加职工社会养老保险；对那些在正规部门就业、签订劳动合同的进城务工人员，应当一律纳入城镇职工养老保障范围。对未按规定缴纳的企业，可由工商、税务、劳动监察等部门协同，责令补缴或依法强制征交。二是制定“双低”政策，应充分考虑企业和参保者的实际缴费能力和需求，据浙江省一些市的做法，在现行城镇职工养老保障制度的“双低”标准下，再适当降低“门槛”，提供更优惠的政策。可考虑双60%的设计，即以上年全省社平工资60%为缴费基数，以本市城镇职工现缴费比例的60%为缴费比例（约15%左右），再在此范围内划分企业和个人应缴纳的比例，扩大保障的覆盖面。

（三）加大宣传力度，提高渔农民对养老保险的认识和参与的积极性

针对1992年《县级农村社会养老保险基本方案》保障未来老人不保障现在老年人的缺陷，新制度应该吸收60岁以上的人参加保险，将保费一次缴齐，把个人缴费、国家和集体补贴共同形成个人账户，老人每月按照个人账户总额除以保证期后的数额领取养老金，保证期未满老人死亡的，由其儿女继承。这项政策会在一定程度上增加政府财政支出，但是它的社会效应却是巨大的。如笔者所在的舟山市目前已有10万多60岁以上老人享受政府每月38元的“以奖代保”政策，各级政府的年支出约4600万元，此项政策深得民心。对于丧失劳动能力的农民，可以通过转让土地经营权的办法来换取养老金，这就类似城市老人退休，“以房养老”的政策一样。这项政策实施可以促进经营者年轻化、知识化和效率化，有利于促进农业技术更新，提高农业现代化经营水平，更会使拥有土地承包权却没有劳动能力而需要养老保障的老年人，从依靠儿女赡养而生活的困境中解脱出来。

（四）提高基金运作效率，实现保值增值

农村社会养老保险基金的保值增值，是决定农村社会养老保险制度能否维持的关键因素。应把基金统筹提高到省级统筹层次，形成基金规模效益，转变政府职能，中央和省级农村社会养老机构只负责制定相关法律法规和对基金管理公司运营监控，不直接参与经营。政府应委托专业基金管理公司对农村养老保险基金投资运作，由专家对投资工具进行风险等级评定，控制投资风险。规定基金管理公司对养老金给付承担无限责任，政府对投保人最低养老保险金承担最终担保，加强各种有效监督，控制经营风险。

（五）加快农村社会保障立法，纳入法制化轨道

以法律的形式对农村社会养老保险制度加以规范是国际上通行的做法，先立法后实施，是西方发达国家普遍遵守的一个原则。因此，我们应借鉴西方发达国家的做法，根据我国的实际情况，结合财政、金融和税收体制改革，要把成熟的经验和做法上升为法律法规，形成基本法律、行政法规和政策措施相结合法律政策体系，为社会保障事业发展提供法律依据，推动农村社会养老保险事业健康有序发展。