论我国环境行政的现状及完善

摘要：环境问题俨然成为了人类不可回避的话题，面临日益严重的环境问题，政府的介入已成为一种必然趋势。环境行政受传统行政理念、经济和公众参与等因素的影响，其管理作用未能得到充分发挥，需对我国的环境行政进行完善。

关键词：环境行政；环境行政管理；公众参与

中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1006-026X（2013）12-0000-01

面对日益严重的环境问题，我国环境保护法律的数量不断增加，环境法律保护体系日趋完善。但如孟子所说，徒法不足以自行，法的生命在于实施。法律的真正威力，不在于其数量的多少，而在于它在多大程度上被执行和遵守。[1]法律被制定以后，需要一个法律适用的过程。法律需要通过行政的、经济的等方式加以实施。环境行政就是法律适用过程中的一个环节，因此环境行政往往被作为解决上述这些问题的有力方式而被广泛采用。

一、环境行政概述

环境行政是环境保护与行政管理的结合与交汇，是环境保护与行政管理的统一和发展，充满着无限的生机和活力。[2]环境行政主要包括环境纠纷行政处理和环境行政执法，内含了行政强制机制和行政指导机制。环境行政本质上基于福利国家理念，按照有关的法律法规对所辖区域的环境保护实施统一的行政监督管理，并运用经济、法律、技术、教育等手段，限制人类污染环境和破坏环境行为，从而以行政力量有力地保护环境，维护社会稳定。[3]我国的行政环境存在以下问题。

二、“经济”对环境行政效率的削弱

我国环境保护法的基本原则要求环境保护同经济、社会持续发展相协调。但为了经济发展我们付出的环境代价却是巨大的，甚至更多时候是无法挽回的。

（一）、环境影响评价制度难以落实

环境影响评价制度是环境保护基本制度，但我国的环境影响评价制度的实施大多只是流于形式。本应事先环评的却被当做事后环评来用，许多需要进行环评的项目，在未进行环评就开始施工。政府为经济的发展而忽视了对项目进行环评和政府部门的违法审批行为助长了环评违法行为；环评机构的中立性受业主单位的影响，很难确保环评报告书的客观、公正；环评文件被审批通过后，由于缺乏环保部门对施工项目的跟踪检查，环评文件很少被作为施工的依据，环评的实际效用也并没有真正达到。

（二）、排污收费制度立意的扭曲

排污收费制度是动用经济手段来保护环境的一项法律制度，立法的意图是对污染者增加经济上的不利益来遏止环境污染的频繁发生。但在实践中由于难以确定作为排污收费依据的污染物排放量的真实数据，以及缺乏对整体环境污染容纳能力的考虑；同时法律虽然明确规定排污费征收的用途，但由于缺乏对其用途的监督机制，排污费往往被用作其他的用途，这与立法意图背道而驰，也使得监督环境保护向放纵环境污染倾斜。

三、政府环境行政管理效率的低下

受传统环境行政理念的影响致使环境行政管理的力度不够、效率低下，政府行政手段在直接干预管理和强制执行中存在着手段单一、缺乏灵活性和主动性、区域协调不足、决策与实施中存在滞后等一系列缺陷，因而相应的出现了环境管理的“政府失灵”现象，现实条件下，这些问题具有愈演愈烈之势。[4]

（一）、“管制型”政府理念的影响

以管制为核心的干预行政构成了传统行政法的主要内容，其所承载的价值是政府必须干预社会与个人的活动，以保证国家与社会摆脱因为经济、政治与文化发展所带来的种种危机。[5]环境行政同样也受到“管制型”政府理念的影响而忽视了新公共管理理念所提倡的“服务型”政府职能的发挥。“管制型”的环境行政管理总是被动的，对环境的保护还停留在“事后弥补”和“末端治理”的初级阶段。但环境污染是综合性、积累性的，危及的范围广，而且会侵犯到多种权益，同时环境污染还会发生变异性。

（二）、环境行政权缺乏控制

不管是国民的社会生活，还是国民的政治生活，行政机能所占的比重都明显地增加了。[6]行政管理涉及到了社会生活的方方面面，包括环境的管理。环境行政处罚中罚款是使用最多的环境管理手段，但现实中罚款的数额低于污染的成本，导致环境日益恶化，加上缺乏对环境行政处罚行为的规制和制裁，变相的纵容了环境污染。随着国家行政化渐浓的趋势，凡是政府权力触角的地方必须有相应的法律规范对其进行控制。[7]

四、公众参与环境行政缺乏有效性

在行政体系中，除行政体系向社会的渗透路线外，还有一个就是由社会向行政体系的渗透―公众参与。

（一） 、公众参与环境行政信息困乏

我国公众参与环境行政信息困乏的主要原因是环境信息公开度不够。公开是限制自由裁量权专横行使最为有效的武器和手段。公众参与环境行政的积极性和有效性，取决于公众获得相应环境信息的程度。例如，我国的环境影响评价制度，虽然法律中明确规定了公众参与，但法律条文中没有规定由谁、采取什么样的方式将信息公布于众，使得公众参与环境影响评价制度在根基上存在重大缺陷。这使得公众参与形同虚设了。

（二） 、公众参与环境行政缺乏组织性

我国公众参与环境行政都是公众个体以自然人的身份参与到环境行政中，虽然法律对此没有进行限制，但这种参与方式存在一定的弊端的。个体的公众参与往往以非理性或非法的方式表达利益诉求，难以将公众的意见进行集中的表达，政府也不可能将其考虑到环境行政决策中，从而无法起到公众参与的真正目的的同时还有可能造成社会的混乱。因此，个人利益只有依托于某一组织并通过该组织诉求于国家，才能使个人利益更好地获得保障。

五、 完善我国环境行政的对策建议

环境行政作为一种蕴含行政管理的环境保护手段，对环境行政的完善首先应从转变政府的环境行政管理理念入手，由强制性职能向服务性职能转变。环境保护单靠个人的力量是不足以完成的，需要借助政府的科学决策、宏观调控、统筹规划、监督管理、规范引导和协调服务。

其次，充分发挥政府的环境行政管理职能。行政管理的手段在20世纪中后期发生了较大的变革，相对于传统的行政管理手段，现代行政管理手段的权力性、强制性色彩减弱，而越来越多的体现民主、协商的品格，体现出行政主体与行政相对人合作的精神。政府在环境行政中实行强制性手段与非强制性手段的结合与协调需成为环境行政的发展趋势。

最后，提高公众参与环境行政的有效性。要提高公众参与环境行政，首先要进行信息公开，确立信息公开制度。使公众参与到环境行政决策过程的同时也确保环境行政决策活动能够在公众的监督之下实施。其次，在公众获得充分的信息的情况下，还要保障公众表达意愿的途径畅通有效。同时还应建立政府对公众意见的回应机制，确保公众参与环境行政的主动性和有效性。

参考文献：

[1][日]原田尚彦.环境法[M].于敏译，法律出版社，1999：2.

[2]中国环境报编者按.环境立法30年系列报道之二：前行路上我们一起守望[N].中国环境报，2009-11-02（3）.

[3]蓝文艺.环境行政管理学[M].中国环境科学出版社，2004：453.

[4]刘铮.论环境行政的制度实效与制度契合[J].广西社会科学，2007，（7）.

[5]乌兰.论政府环境行政管理职能的有效发挥[J].学术交流，2006，（9）.

[6]章剑生.现代行政法基本理论[M].法律出版社，2008：7.

[7][日]大须贺明著，林浩译.生存权论[M].法律出版社，2001：51.

[8]楼利明.法律对公共利益判断的控制―一种原则与规则并重的程序控制方法[M].浙江工商大学出版社，2010：108.

[9]关保英.行政法的价值定位―效率、程序及其和谐[M].中国政法大学出版社，1997：108.

[10]章剑生.现代行政法基本理论[M].法律出版社，2008：3.

[11]姜明安.新世纪行政法发展的走向[J].中国法学，2002，（1）.