浅谈土地资源可持续利用的社会经济背景

1人口发展与土地资源可持续利用

随着人口的增长,人口问题必将给中国的土地供给和保护等一系列可持续发展的根本问题带来持久而巨大的压力,人口增长与土地可持续利用问题的研究也将随社会经济的发展而日益显得更为重要。

1.1 人口增长对土地资源的压力

西方人文地理学者很早就从人地关系论的角度看待人与土地的关系,对土地利用问题进行过探讨,其实质上就是在研究人与自然的关系。研究进展表明,人与自然的关系逐渐由最初的人与自然的适应—依赖—适应—利用的过程向人与自然进行物质的交换和人口与自然的协调发展过渡。在马尔萨斯《人口原理》和《政治经济学原理》中就有一个核心观点:人口增长和资源总量限额相矛盾,人口增长可以是一个无限的过程,而资源供应却是一个有限额的问题,人口指数增长迟早要面临着资源无法实现指数增长的矛盾限制。马克思、恩格斯尽管对马尔萨斯的观点进行了批判,但也指出人口增长是产生土地资源利用问题、带来环境压力的一个很重要的原因。

麦都斯等的著作《增长的极限》中首先提到:由于人口大量增加,而可利用的耕地资源数量有限,粮食饥荒就会很快出现,很多人在不远的将来将面临饥荒和饿死的危险,而且人口增长呈现明显正反馈机制。麦都斯研究认为,人口的增长超越了一般的指数增长,比一般指数增长上升得更快,而由此带来的资源环境压力会呈现指数增长态势。在其研究中提到了很多种不可再生资源和可再生资源的利用中所面临的许多问题,但摆在其首位的是人口快速增长和粮食的供给能力研究,因为这是在研究更多发展问题之前的一个问题,即生存问题。

中国人口增长与土地资源利用的矛盾在庞大的人口增长的压力之下表现得很明显,不仅人均拥有的各类土地资源数量明显低于世界平均水平,而且人口增长所带来的耕地资源数量快速减少、质量退化和其他与土地资源有关的生态恶化问题越来越突出。

1.2 人口分布对土地资源利用的影响

中国人口不仅数量巨大,而且分布很不均匀。中国农村劳动力大约占总就业人口的70％～80％,由于农业人口从农村向城市转移受到控制,工业发展对农村人口和劳动力的吸收在改革之前几乎是停滞不前。即使在改革之后,农村劳动力中的1／3仍处于失业、半失业状态。另外,农村人口对农村生态环境也产生了巨大影响,大量剩余劳动力滞留在农村导致了过度垦殖、对边际土地的盲目开发、对自然资源的掠夺性开发、对农村生态环境的破坏等问题。大量农村人口和农村剩余劳动力滞留在农村,导致农村户均土地面积狭小,不仅劳动生产力难以有效提高,而且农民收入难以提高。农民为提高收入对农村的资源采取更大强度的开发,导致农村生态环境的进一步恶化,形成了贫困与生态环境恶化的恶性循环陷阱。

我国人口分布不仅呈现农村与城市的巨大差异,而且呈现从东到西阶梯状分布。人口分布明显由西向东逐渐增加,人地关系也相应紧张。东部地区土地面积占全国土地总面积的13．9％,人口密度452．3人／平方公里,人均耕地仅有0．061公顷。中部地区土地面积占全国土地总面积的29．6％。人口密度262．2人／平方公里,人均耕地0．098公顷,是全国粮、棉、油及林业生产基地。东北的大、小兴安岭和长白山林区是全国的主要林业生产基地。西部地区土地面积占全国土地总面积的56．5％,人口密度仅为51．3人／平方公里,人均耕地0．082公顷,土地开发程度低,牧草地、未利用土地占土地总面积的比重为全国最高。是全国重要的牧区。

1.3 人口发展与我国耕地保护战略

人多地少是我国的基本国情。耕地保护是关系到我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。近年来,我国耕地保护工作虽然取得了一定成效,耕地锐减的势头也得到了一定遏制,但人口大量增加和耕地大量减少的失衡趋势未能从根本上得到扭转。在今后相对长的时期内．以有限的耕地来满足国民经济和社会可持续发展的需要,任务仍然十分艰巨,必须切实加强保护耕地,提出过硬的治本之策。

2加强土地管理、切实保护耕地的方针、政策

(1)党中央、国务院历来十分重视耕地保护工作,几年来,先后制定了一系列重大方针、政策,一再强调加强土地管理、切实保护耕地。1986年,党中央和国务院发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》:全国人大常委会颁布了《中华人民共和国土地管理法》;国务院第100次常务会议决定成立国家土地管理局,负责全国土地、城乡地政的统一管理;1991年,国务院确定每年6月25日,即《土地管理法》的颁布日为全国土地日;1992年国务院发出《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》;1994年召开全国土地使用制度改革工作会议等;1995年,国务院批准国家土地管理局在扬州召开全国耕地保护会议;1997年,国务院发出了《进一步加强土地管理,保护耕地的通知》;1998年,耕地保护写进了《刑法》,增设了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”。

(2)基本农田是耕地的精华,保护基本农田是保护耕地的重要内容。自1992年国务院批转国家土地管理局、农业部《关于在全国开展基本农田保护工作的批示的通知》(国发[1992]6号)以来,尤其是1994年颁布《基本农田保护条例》以来,各地陆续开展了基本农田保护区的规划和划定工作。基本农田是从战略高度出发,在一定历史时期内,为满足国民经济持续稳定发展、社会安定和人口增加对耕地的需求,而必须确保的农田。由于农田产量高低和稳定程度有一定地域·性,难以给定明确界定标准,所以上述基本农田的定义对基本农田保护的实践。

(3)难以给予恰当指导。参考国外基本农田类似定义,基本农田内涵应包括以下三个方面:第一,强调基本农田与一般农田的内在肥力差异,即土地对作物的适宜性和土地自然生产力高低;第二,明确基本农田与一般农田所处地段不同,即农田立地条件优劣;第三,基本农田是一定时期内人地关系平衡的一种表达,具有时段性。