广州廉租房政策分析及改进建议

摘 要：论述制定广州廉租房政策的必要性，对现行广州廉租房政策分别从申请者体系、分配体系、配套政策体系和管理体系五个方面进行内容分析，在利用公共政策评价指标从公平、效率和稳定方面对政策进行效果评价的基础上，提出了加大保障范围、提高运行效率、加强监管和多元化融资等政策相应改进措施和建议。

关键词：广州；廉租房；政策

中图分类号：文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）11-0084-02

1 广州廉租房政策效果评价

1.1 社会公平效果评价

根据广州的具体情况，廉租房保障范围由双特困户扩大至低收入困难群众，在其发展历程中采取逐步扩大保障范围的政策发展措施，逐步扩大施政对象政策收益机会范围，逐步在过程中实现纵向公平。而在横向公平实现方面，广州市 2005年登记在册的5643户人均居住面积不足10平方米的双特困户，仅余的3000户也在2007年11月28号下午进行的摇珠分房中全部获得廉租房，其过程较好的实现了机会均等及横向公平。但在实际过程中也忽视了非广州户口的其他低收入弱势群体的政策公平实现。许多非广州户口低收入住房困难户因为廉租房政策申请条件户籍规则的限制造成政策收益机会的不均等。

1.2 效率评价

运用垂直效率、水平效率和运作效率三项评价指标可分别对广州廉租房政策的执行力、作用力及成本收益比较进行评价。垂直效率的计算公式为：垂直效率（Ev） =为施政对象社会阶层带来的利益/为社会各阶层带来的利益总和，它反映了政策能否容易作用到政策对象。水平效率的计算公式为：水平效率（Eh1）=施政对象社会阶层中的受益人数/施政对象阶层的总人口，它体现了在政策覆盖的所有作用对象内部的作用均匀度和作用力度。运作效率的计算公式为：运作效率（E0）=施政对象获得的利益/政府投入，它体现了政府干预下的操作相对于市场化运作的效率高低。

本文通过计算政策受益人群在无政策情况下所要付出的买房成本和有政策情况下所要付出的租房成本之间的总成本差额来计算政策为为施政对象社会阶层带来的利益。考虑到廉租房政策的施政对象社会阶层，买房成本以2007广州十区平均最低房价为计算标准。由此可得，施政对象买房成本=2007广州十区平均最低房价×基本需求住房面积+住房贷款利息+居住住宅贬值-养护成本-升值收益=［（6155+5933+5408+5619+3434+3354+4586+4497+4394+3759+3975+3628）/12×60］+［ 4253 ×12×5-223710］-15×12×5=223710+31470-900=254280（元）。而租房成本=资金成本+贬值成本 +养护成本+生活成本=1×60×12×5+0.7×8601×5+15×12×5+500×12×5=3600+30105+900+3000=37605（元）。则可得：

广州廉租房政策为施政对象社会阶层带来的利益=（买房成本-租房成本）×受益户数=（254280-37605）×5643=1222697025（元）。根据广州市政府颁布的数据，现阶段入住廉租房的广州市民共有5643户，而平均家庭人口以4人/户的标准计算的话，可得施政对象社会阶层中的受益人数=4×5643=22572（人）。施政对象阶层的总人口：4×17726=70904（人） 。政府在1998年至2007年，广州共投入城镇廉租住房保障资金19.3432亿元。

（1）政策执行力评价。

根据广州廉租房政策的具体规定，所有符合条件的购房家庭享受政策利益，不符合条件的购房家庭无法享受。所以可得广州廉租房政策垂直效率（Ev ）=为施政对象社会阶层带来的利益/为社会各阶层带来的利益总和=1。2007年11月28日下午，广州举行了近年来第一次大规模摇珠分配廉租住房活动，3000多户双特困家庭将通过摇珠分配到新社区廉租住房，12月起便可陆续安排入住。至此，广州2005年在册的5643户双特困户住房问题将全部得到解决。由此可见，修订了廉租房保障范围和保障标准后，广州是目前全国廉租房保障范围最大、保障标准最高的城市之一。

（2）政策作用力评价。

广州廉租房政策水平效率（Eh1）=施政对象社会阶层中的受益人数/施政对象阶层的总人口=22572/70904 =0.318=31.8%。计算结果反映出广州廉租房政策在作用力方面主要存在以下两个问题:

第一，覆盖面小, 保障范围狭窄。上式最终计算结果为31.8%，反映出政策覆盖面还很有局限，政策受益人数只占政策目标阶层总人数三分之一，保障范围比较狭窄。根据目前的规定和各地的做法，广州廉租住房的分配对象主要是具有城市户口的双困难户家庭，即满足低保条件同时人均居住面积低于某一标准的家庭。这种比较狭窄的范围规定，从广州居民当前的居住情况看，这一保障范围无疑是十分狭窄的。

第二，忽视外来弱势群体施政对象。受益人数比例之所以小，与广州廉租房政策申请条件限制有很大关系。随着社会的转型，广州打工者、民工是一个不可忽略新的住房弱势群体。这个群体的形成不但有历史的因素，而且在中国这个二元结构的社会，随着城市化进程的加快，这个群体还将不断地扩大。如果不对他们的住房问题给以充分的重视，将给城市的发展带来不小的冲击，而问题不及早地得到解决，拖的越久，所付出的代价也将越大。

1.3 政策成本/收益比较评价

广州廉租房政策运作效率：E0=施政对象获得的利益/政府投入=1222697025/1934320000=0.632=63.2%计算结果反映出广州廉租房政策在成本收益方面主要存在以下两个问题:

第一，资金投入不足, 难以发挥政策优势。上式直接反映了广州政府在廉租房政策实行过程中的资源利用率，但也从一个侧面反映了政府资金投入不足。在努力提高投入效率的同时，应该加大政策投入，以获得更大的政策收益。就广州政府方面而言，虽然《廉租住房保障资金管理办法》已于2008年1月1日开始实施，并明确规定廉租住房保障资金的来源包括8个方面。但是，资金如何有效到位以及是否能真正到位，是广州政府需要解决的一大难题。在这种情况下，广州政府要做到“发现一户、解决一户，当年新增、当年解决”，有限的资金是难以发挥有效作用的。

第二，施政对象额外成本较高。上式中的分子施政对象所获得的利益与其政策成本成反比。目前广州不少廉租房远离市区，各项生活配套不全，要额外增加物业费和交通费等等，导致施政对象额外成本增加，进而致使政策收益减小。截至2008年4月1日，3148户摇珠分得廉租房的双特困户中，还有900多户没有搬入新社区。三个新社区中，只有同德围新社区几乎全部入住，金沙洲新社区有800多户没有入住，大塘新社区还有100户左右没有入住。而一部分双特困户因为负担不起物管费、租金，以及因交通费、伙食费等生活成本增加，无奈放弃入住新社区。

1.4 政策稳定性评价

对广州廉租房政策的稳定性评价主要是对其调控房价的效果进行评价。在运用房地产市场均衡的四象限模型分析的时候，我们发现，存在廉租房下的房地产市场下，均衡。如果政府建成一批廉租房,并提供必要的租金补贴投入房地产市场,使需求曲线向左下方移动，导致使用市场租金下降，同样资产市场价格也下降。根据房地产价格公式P=R/I,R下降，最终导致房地产价格下降。如图1所示。

2 广州廉租房政策改进建议

2.1 逐步扩大廉租房政策覆盖范围，切实实现社会公平

按照国际通行标准，占城镇人 13.20％ 的低收入群体应纳入到廉租房制度的保障范围中。目前广州市廉租房适用对象仅限于拥有城市户口而且住房困难的低收入人群，这一范围相对于当前广州市社会人口比例状况无疑是非常狭窄的。而广州拥有农村户口和非广州市户籍的打工流动群体已经成为了广州市人口重要的组成部分，他们当中相当一部分住房困难的问题日益突出。以户籍制度为基础的廉租房政策，无疑将这部分人群排除在保障范围之外。政府应当逐步扩大廉租房政策体系的覆盖范围，实现政策的去地方化，切实实现政策的社会公平性。

2.2 使廉租房政策成为宏观调控的有力手段，加大财政投入，提高社会效率，促进经济发展

政府在现阶段应当逐步提高廉租房建设投入在财政支出所占比例，合理规划，不断加大廉租房投入以满足日益增长的住房需求。同时在政策实施过程中逐步提高社会效率，将廉租房政策作为调节房地产市场的有力杠杆，通过廉租房的建设全面促使就业机会增加、抑制房价上涨、促进经济良性发展。

2.3 廉租房政策资金来源渠道面向市场，实现多元化的商业融资方式

广州市廉租房建设在加大政府投入的同时，应当促进制度创新，在坚持以政府财政为主体的基础上，拓宽资金筹措方式，实现资金来源多元化，确保政策资金来源：（1）借鉴国际经验，通过优惠政策措施吸引民间资金，使廉租房建设引入民营企业参与；（2）采用BOT模式，使廉租房建设运作市场化，促进建设质量和效率的提高；（3）通过在金融市场和证卷市场引入公债和住房卷等融资方式解决资金来源问题；（4）征收社会保障税。

2.4 不断改善廉租房规划建设工作，建设节能省地型廉租房，确保房源充足

廉租房的选址布局应当科学合理，实现廉租房和商品房、市区与郊区的合理配置，要充分考虑居民的生活交通条件等，避免“贫民窟”等现象的出现。政府可将已达不到社会住房标准的老城区住房改造成廉租房，这样不仅降低建设成本，也促使居民的生活更为便利。廉租房单套面积控制在50平方米以下，降低居民租借成本。鼓励实施节能省地型廉租房建设项目，优化资源配置。

2.5 加强廉租房政策监管体系的建设，建立信用机制，促进法律法规的完善

在政策体系内建立健全的监管机制，实现管理和监督的分离。建立专门的监督机构，对政府廉租房的行政操作进行全面的监督，促使政务公开透明化。建立全面的廉租房个人信用档案，保障政策实施过程的公平公正。另外，逐步完善廉租房政策的法律建设工作。

参考文献

［1］陈振明.公共政策学》［M］.北京:中国人民大学出版社，2004.

［2］魏玮.上海廉租房保障体系的完善与创新［J］.上海房产，2007（10）.