公用企业滥收费用的管辖权之争

湖南省衡阳市耒阳电广宽带信息网络有限公司(以下简称有限公司)利用独占地位和被指定经营者的双重身份，自2000年3月以来，违反湖南省物价局关于收视维护费每户每月最高不超过9―11元的规定，以支付咨询服务费、咨询费、管理费、成本审核费等名义，擅自提高收费标准，强行按每个有线电视用户每月15元的标准收取收视费，两年超标准多收费736986元，衡阳市工商局根据群众举报，于2002年3月3日对该公司立案调查，经查证核实，衡阳市工商局依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第23条决定：责令公司停止滥收有线电视收视费的违法行为，立即恢复按省物价局规定标准收取电视收视费：没收耒阳电广宽带信息网络有限公司滥收费用所得736986元，并对其处以罚款736986元。有限公司既没有要求听证，也未提起行政复议和行政诉讼。

但行政处罚决定生效后，有限公司以工商局对滥收费用无权管辖为由，于2002年12月，向湖南省人民政府优化经济环境办公室申诉，认为衡阳市工商局以该公司违反价格法规定滥收费为由，对该公司进行的行政处罚是越权行政，适用法律错误。省政府优化办认为衡阳市工商局对此案无权查处。应由衡阳市处理。由于市纪委和市政府法制办存在两种不同的看法，有限公司未能通过行政申诉程序达到撤销工商局行政处罚返还罚没款的目的。于是通过司法程序，向湖南省高级人民法院申诉。2004年6月3日，省高级法院依据《反不正当竞争法》和《价格法》裁定对价格活动进行监督检查的主体是价格主管部门，对有限公司是否利用其独占地位滥收费用应当由价格主管部门进行监督检查。衡阳市工商行政管理局进行行政处罚超越了其法定职权，撤销耒阳法院原执行裁定书，不准予执行衡阳市工商行政管理局行政处罚决定书，由衡阳市工商局返还被执行财产160万元给有限公司。衡阳市工商局不服省高院裁定而申诉。

本案的核心是，市工商局适用《反不正当竞争法》，对滥收费用违法行为进行查处是履行法定职权还是“超越法定职权”?公司违法所得要不要收缴入库?入了库的非法所得要不要退还?市工商局在向最高人民法院申诉中认为：

1、有限公司具有独占地位和被指定的经营者双重属性，应适用《反不正当竞争法》调整。

根据国务院颁发的《广播电视管理条例》第23条的规定：“区域性有线广播电视传输覆盖网，由县级以上地方人民政府广播电视行政部门设立和管理……同一行政区域只能设立一个区域性有线广播电视传输覆盖网。有线电视站应当按照规划与区域性有线电视传输覆盖网联网。”第24条规定：“未经批准。任何单位和个人不得擅自利用有线广播电视传输覆盖网播放节目。”有限公司正是根据以上条件设立的法人，属典型的具有独占地位经营者。既具有独占地位。又限定他人必须购买和接受自己提供的服务：既是限制竞争行为的独占地位的经营者，又是被指定的经营者。

2、有限公司利用独占地位，强制用户交纳超出正常收费标准的费用的行为，属于《中华人民共和国反不正当竞争法》所规范的“滥收费用”的不正当竞争行为。

有限公司利用其独占地位，在明知省物价局对有线电视用户收费有明确规定的情况下，不执行法定的收费标准，却通过权钱交易，串通无权制定收费标准的耒阳市物价局越权违规操作，擅自提高收费标准，采取剪线等手段，强制用户交纳超出正常收费标准的费用，扰乱了有线电视市场服务交易秩序，损害了消费者的合法权益。属典型的利用其独占地位强制交易“滥收费用”的行为，属《反不正当竞争法》第6条和第23条所指的不正当竞争行为。

3、工商局对“滥收费用”的不正当竞争行为进行处罚是“履行法定职责”，不存在“超越法定职权”问题，

第一、《反不正当竞争法》第23条规定：“公用企业或者其他具有独占地位的经营者，限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争的，省级或者设区的市的监督检查部门应当责令停止违法行为……被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款”。有限公司是一个既具有独占地位的经营者，同时又具有公用企业指定的经营者的双重身份。因此，有限公司对消费者强制交易“滥收费用”的行为违反了《反不正当竞争法》的规定，依法应当受到查处。

第二、国家工商总局依据法律授权和《反不正当竞争法》的规定，制定的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第4条第一款第六项规定：公用企业在市场交易中，不得“对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用”；《规定》第6条第三款进一步明确：“本规定所称滥收费用，是指超出正常的收费项目或者标准而收取的不合理的费用。”国家工商总局工商公字[1999]第313号在关于《反不正当竞争法》第23条和第30条“质次价高”、“滥收费用”、“违法所得”认定问题的答复中又作了进一步解释：“滥收费用是指超出正常的收费项目或者标准而收取的不合理的费用，包括应当收费而超过规定标准收取费用，或者不应当收费而收取费用”。有限公司自2003年3月以来，采取不交费就剪线的强制手段超过收费标准收取有线收视费，其行为构成了利用独占地位和被指定的经营者的身份进行“滥收费用”的不正当竞争行为。

第三、《反不正当竞争法》赋予了工商局对利用独占地位或指定的经营者强制交易、“滥收费用”不正当竞争行为的监督检查权。《反不正当竞争法》第3条规定，“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查。法律、行政法规规定由其他部门监督检查的依照其规定”：国家工商总局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第7条明确规定，“本规定中的违法行为，由省级或者设区的市的工商行政管理机关查处。”该《规定》第6条规定：“被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，由工商行政管理机关依据《反不正当竞争法》第23条的规定，没收违法所得，并可以根据情节，处以违法所得一倍以上、三倍以下罚款。”由此可见，市工商局对有限公司强制交易“滥收费用”的不正当竞争行为进行查处不是“超越法定职权”，而是“严格依法行政”。

4、湖南省高院对滥收费用的监督检查主体曲解了法律。

一是《反不正当竞争法》第3条明确了对不正当竞争行为进行监督检查的主体是“县级以上人民政府工商行政管理部门”，国家工商总局制定的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》，明确规定了对“滥收费用”的违法行为“由省级或者设区

的市的工商行政管理机关查处”。

二是《价格法》的例外规定赋予了工商局对“滥收费用”的不正当竞争行为的监督检查权。《中华人民共和国价格法》第40条明确规定：“有关法律对本法第14条所列行为的处罚及处罚机关另有规定的，可以依照有关法律的规定执行。”有限公司利用独占地位和被指定的经营者的身份，采取强制交易手段“滥收费用”的行为就属该法第14条第(八)项所列的“法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为”，属于《反不正当竞争法》所调整的范畴。工商局作为反不正当竞争法授权的执法主管机关，对有限公司“滥收费用”的不正当价格行为进行监督检查，既有《反不正当竞争法》赋予的法定职责，也是《中华人民共和国价格法》第40条所赋予的法定职责。由此可见，湖南省高院裁定工商局“超越法定职权”显然是错误的。

三是湖南省高院因对“滥收费用”的违法主体认定错误因而适用法律错误。高院在裁定书中认为“耒阳市电广宽带信息网络有限公司的行为性质应认定为价格活动中的违法行为，而不是不正当竞争行为：其行为应适用价格法调整，而不适用反不正当竞争法调整。其理由是，耒阳市电广信息网络有限公司依法可确定为公用企业或具有独占地位的经营者，属于反不正当竞争法第23条所指的公用企业或者具有独占地位的经营者，限定他人购买其指定的经营者的商品以排挤其他经营者的公平竞争，而不属于被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的法定情形。”对这个问题，国家工商总局于1999年7月27日对山东省工商局的答复中明确规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者限定他人购买其自己提供的商品时，具有双重身份，既是实施限制竞争行为的公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，又是被指定的经营者。公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，在实施限制竞争行为的同时又销售质次价高商品或者滥收费用的，构成两种违法行为，即限定他人购买其提供的限制竞争行为，以及借此销售质次价高或者滥收费用的行为，工商行政管理机关对这两种行为可以一并处理，即除依照《反不正当竞争法》第23条规定对其限制竞争行为予以处罚外，还应当依据第23条规定对其作为被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的行为予以处罚”。有限公司正是具有以上所指的双重身份的经营者，其滥收费用已构成不正当竞争行为，依法应当受到查处。

5、国家工商总局对“滥收费用”适用《反不正当竞争法》的解释合法、有效，法院应当承认其效力，而不能无由否定。

国务院国发[2000]11号关于贯彻实施《中华人民共和国立法法》的通知明确规定：“地方立法工作、部门立法工作都是对国家立法工作的补充，法规、规章是国家统一的法律体系的组成部分”，通知第5条明确规定：“依照立法法和1981年6月10日全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》的规定，法律的立法解释权属于全国人大常委会：不属于审判和检察工作中的其他法律如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释”。最高人民法院2005年5月18日[2004]96号关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要也明确规定：“人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力”。

湖南省高院在案件审理中对国家工商总局根据法律授权制定的行政规章和相关解释没有承认其效力，因而使案件的定性出现了较大偏差，这种否定，不是对个案的否定，而是对法律授权制定的行政规章和相关解释的否定，如果全国法院都仿效此裁定，那么对公用企业及其他依法具有独占地位的经营者的不正当竞争行为的监督检查将无章可循。因此，本案虽属个案，但事关全局，案情重大。

2006年3月28日，衡阳市工商局向最高人民法院申诉。最高人民法院认为，因本案涉及管辖权问题，根据立法法的规定，必须报请全国人大作法律解释。

2007年6月12日，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会作出行复字(2007)6号《对(反不正当竞争法>和(价格法)有关规定如何适用问题的答复》。答复全文如下：

“一、反不正当竞争法第三条第二款规定：‘县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查：法律行政法规规定由其他部门部门监督检查的，依照其规定。’第二十三条中规定：‘被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款，’价格法第三十三条规定‘县级以上各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并依照本法规定对价格违法行为实施行政处罚。’根据以上规定，对同一个滥收费用行为可以适用反不正当竞争法或者价格法的有关规定进行行政处罚。

二、行政处罚法第二十四条规定：‘对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。’根据这一规定，对同一个滥收费用行为的罚款行政处罚，适用一事不再罚的原则，由首先实施监督检查的行政机关给予罚款的行政处罚为宜。

其他依法有行政处罚权的行政机关可以给予罚款以外的其他行政处罚：依照处罚较重的规定是否给予较重的行政处罚，实践中可再研究。”这一答复为工商行政管理部门今后对此类案件的处理提供了法律依据。