公共财政优先保障处境不利儿童享受优质早期教育服务

[摘要]美国北卡罗莱纳州托幼机构类型多样。联邦政府及州政府的公共财政投入规模大，且目标人群明确，优先保障处境不利儿童享受优质早期教育服务。与此同时，北卡州通过星级评估体系与技术支持系统保障每一所托幼机构都能提供有质量的早期教育服务，并且激励托幼机构进一步提高保教质量。北卡州的经验有参考意义。

[关键词]美国；北卡罗莱纳州；公共财政；处境不利儿童；早期教育

[中图分类号]G619[文献标识码]A[文章编号]1004-4604（2013）09-0006-06

美国北卡罗莱纳州儿童早期教育服务协会（Child Care Service Association，CCSA）主席安娜・卡特（Anna Carter）曾任州政府健康与人类服务部（Department of Health and Human Service.DHHS）儿童发展与早期教育处（Division of Child Development and Eady Education，DCDEE）执行处长。笔者在美国访学期间，于2013年3月19日对其进行了专访。专访主要涉及北卡州在处境不利儿童早期教育服务保障方面的财政投入和质量监管等问题。笔者根据录音整理了访谈内容。

[李克建（以下简称“李”）]安娜，您好！非常感谢您在百忙中接受我的专访。首先请您简要介绍一下北卡州儿童早期教育的总体情况，好吗？

[安娜・卡特（以下简称“安娜”）]好的，我很愿意。北卡州地处美国东海岸的中部，2011年的人口统计数据显示，人口总数约为965.6万。由于北卡州的义务教育是从5岁的幼儿园教育阶段（公立学校体系的一部分，一般设在小学内）开始的，所以早期教育的对象实际上是5岁以下的儿童，约有62.3万名，约占人口总数的6.5%。其中，有25.1万名儿童在7618所注册托幼机构中接受早期保育和教育服务，约占5岁以下儿童总数的40%。

[李]请问，北卡州为5岁以下儿童提供早期保教服务的托幼机构有哪些类型呢？

[安娜]北卡州托幼机构的类型非常多样。从举办者的角度来说，可以分为15种类型，主要包括私立机构（约占总数的66%）、公立学校附设机构（约占总数的15%）、教会办的托幼机构（约占总数的8.4%）、开端计划机构（约占总数的4%）、特许学校（约占总数的2.8%），等等。从园所设置和运作模式来说，大致可以分为两种类型。第一种也是最主要的类型是儿童保育中心（Child Care Center）。目前，北卡州有4809所儿童保育中心（约占园所总数的63%），招收儿童总数为23.4万（约占入园儿童总数的93.2%）。这些保育中心的规模不同，平均约为50名在园儿童。第二种是家庭式保育机构（Family Child Care Home），每所机构最多只能招收5名儿童。目前，北卡州注册家庭式保育机构有2809所（约占园所总数的37%），招收儿童总数为1.7万（约占入园儿童总数的6.8%）。

[李]据了解，近些年来，联邦政府和州政府都在不断增加对儿童早期保育和教育的投入。请介绍一下这方面的情况，好吗？

[安娜]好的。在联邦政府层面，作为“向贫困宣战”的一部分，自1965年起实施的面向低收入家庭儿童的“开端计划”（Head Start）一直延续至今。后来，联邦政府又陆续设立了其他项目，不断增加投入。北卡州是美国妇女就业率最高的州之一，儿童早期保育和教育的需求很大，州政府对此也一直比较重视，不断增加投入。以2010年为例，联邦政府和州政府层面的财政投入总额为10.9亿美元，其中联邦政府6.1亿美元，州政府4.8亿美元。

[李]相对于适龄儿童数量而言，财政投入的规模是相当大的。那么，这些财政资金是如何使用的呢？

[安娜]几乎所有的财政资金从拨付到使用都是与特定的法案、计划和项目相关联的，一般都有明确的目标人群。

联邦政府层面设立的项目包括：1.“开端计划”与“早期开端计划”（Early Head Start）。前者是为3-5岁贫困儿童（家庭收入低于联邦和地方规定的贫困线标准）或有特殊需要的儿童及其家庭提供营养、保健、教育等服务，后者是为0-2岁贫困或有特殊需要的婴幼儿以及孕妇提供综合性的保育和教育服务。“开端计划”和“早期开端计划”均要确保有10%的名额提供给有特殊需要的儿童。2.“特殊儿童教育法案”（Individuals with Disabilities Education Act，IDEA），针对3-4岁有特殊需要的儿童。为其提供针对其特殊需要的治疗和教育服务。3.“早期干预计划”（Early Intervention），服务对象是3岁以下有特殊需要的儿童，针对其特殊需要提供综合的治疗和教育服务。4.“一号拨款”（Tide I），将资金拨付给地方公立托幼机构，用于低收入家庭4岁儿童的教育补助。5.“均等开端”（Even Start），专门用于旨在促进0-7岁儿童语言和读写技能发展的早期教育和家庭干预项目。6.“幼儿教育费家庭补助津贴”（child Care Subsidy），是目前金额最大、受益儿童数量最多的项目。主要用于为各种有需要的家庭提供幼儿教育费补助，用以保证其子女的保教费用支出不超过家庭总收入的8%～10%。需要指出的是，以上项目有些是联邦政府独立运作的（如Head Start），有些则需要州政府根据项目开设的条件提出申请。核准后的项目资金从联邦政府拨付到州政府，州政府一般需要按比例补充一定的配套资金，拨付给符合条件的儿童、家庭、托幼机构及相关组织。

北卡州政府设立的项目包括：1.“学前一年教育计划”（Pre Kindergarten Program，Pre-K；2010年前称为“More at Four”，MaF），服务对象是所处环境有危险因素的4岁儿童。这一计划是对联邦政府“开端计划”项目的扩展，使其能够覆盖更大范围的处境不利的4岁儿童。2.“聪明开端”（Smart Start），这是北卡州的独创项目，始于1993年。它用政府资金组建了北卡州儿童早期教育合作股份有限公司（North Carolina Partnership for Children，Inc.），并在每个县区设立分支机构，建立起政府、公益组织与私立机构之间的跨部门合作平台，致力于促进北卡州的早期教育发展和质量提升。该项目资金用于对托幼机构质量提升的补助与奖励，为早期教育领域各类公益性协会、组织、团体的业务活动提供运转经费，支持它们通过各种方式为托幼机构的质量提升和教师专业发展提供技术支持。

以上这些项目并不是相互排斥，而是相互补充的。换句话说，有些处境不利儿童可能同时符合两个或两个以上补偿性教育项目的要求，而这些目的和功能不同的干预和教育项目能够保障处境不利儿童生存和发展的各方面需求都得到合理补偿，从而确保每一个处境不利儿童都不会因其家庭或自身的原因而陷入生存和发展的困境，最大可能地缩小他们与同龄群体的发展差距。下述图表清楚呈现了不同项目的资金投入比例、金额、受益儿童数和生均拨款水平。

[李]由此看来，绝大部分的财政投入都是用于处境不利儿童的早期干预、教育和综合服务的。政府为什么要这么做呢？纳税人会同意吗？

[安娜]当然，不同政党执政时会有不同的思路，公民和纳税人也会有争议和公开的辩论。但总体上，政府和社会大致都同意这么做。从上个世纪60年代至今，这类针对处境不利儿童的综合服务项目越来越多。之所以如此，其中一个重要原因是公平和平等是美国的宪法精神，维护和促进社会公平是政府的基本职能，而受教育机会均等正是推进社会公平的重要途径。关于对0-6岁儿童尤其是处境不利儿童早期教育投资的成本一收益问题有非常多的严谨的科学研究，结果都证明，促使处境不利儿童获得更好发展，最终受益的不仅是这些儿童及其家庭，还会促进社会更加稳定和繁荣，使所有人都能从中受益，包括现在的纳税人。我们的政府和社会逐渐认识到，缩小处境不利儿童与其他儿童之间的发展差距，不仅是建设公平社会所必须的，也是阻断贫困代际循环、提高经济竞争力的关键举措。这是政府义不容辞的责任，也只有政府才有能力实现这一目标。当然，这也需要充分发挥各种社会组织的力量。

[李]从您前面的介绍中可以看出，北卡州的托幼机构类型非常多样。如何确保这些机构能够为儿童及其家庭提供有质量的保育和教育服务呢？

[安娜]的确，为5岁以下儿童服务的托幼机构非常多元化，并且私立机构占的比例较高，做好教育质量的监管是一件很有挑战性的事情。要做好质量监管，把好入口关是至关重要的：所有的托幼机构，无论是中心化的还是家庭式的，均须获得许可证。北卡州有一系列非常详尽具体的法规用以规范不同类型托幼机构的注册审批和许可证的年度审核。办园资质审查人员会依据托幼机构的类型和性质，对其进行全面审查，然后向州政府健康和人类服务部的许可审批部门报告审查结果。其中，重点是对各类人员资质的审查，包括管理者、教师、辅助人员等，审查内容不仅包括学历和资质，而且包括有无犯罪记录和精神疾病等，同时还会对托幼机构的空间和设施、课程、师幼比、安全状况等进行严格的现场评估。许可证的有效期只有一年，从而最大程度地保证了托幼机构能依法规范办园，为在园儿童提供健康安全的环境和有基本质量保障的保育和教育服务。

[李]那么，在取得办园许可证之后，如何监管并促进托幼机构的质量提升呢？

[安娜]为引导各类托幼机构不断提高保教质量，为家长提供公开透明和可靠的选择信息，北卡州于1999年开始实施星级评估体系（Star Rated Licensing System）。儿童保育中心和家庭式保育机构一旦注册成功，即可自动获得一星，在此基础上可自愿申请，通过相应的评估，获得二至五星的办园资质。所获得的星级有效期为三年，三年后必须重新接受全面评估，以确保不同星级的托幼机构均能提供有相应质量保障的保育和教育服务。

[李]这些托幼机构追求更高星级的动力是什么呢？

[安娜]有几个原因可能会促使托幼机构去追求更高的星级。第一，北卡州托幼机构数量众多，竞争比较激烈。星级评估体系是一个公开的信息平台，家长可以从中了解到各个机构非常详细的质量信息。因此，获得更高的星级，是托幼机构提高自身竞争力的重要途径。第二，获得更高的星级，往往也意味着可以相应地提高收费标准。第三，政府有相应的激励措施。比如，前面提及的“聪明开端”项目，有相当一部分资金是用于对托幼机构质量提升的补助与奖励的。第四，托幼机构必须达到四星级以上才能成为一些针对处境不利儿童的补偿性教育项目（比如“学前一年教育计划”）的“合同承包单位”（contractor）。第五，星级越高，托幼机构能拿到的政府津贴越高。比如，享受“幼儿教育费家庭补助津贴”的家庭，可以根据子女的教育需求和家庭经济能力选择合适的托幼机构。该项目会依据家长选择的托幼机构的星级来支付不同数额的津贴。这一举措能保障处境不利儿童家庭享有最大程度的主动权和选择权，同时也维护了早期教育服务提供者的利益，激励其不断提高保教质量。

[李]这样看来，托幼机构确实会有很大的动力去追求更高的星级。那么，星级评估的主要内容是什么？如何保证评估的科学性？

[安娜]星级评估体系主要包括三个板块，分别是依法规范办园、办园条件和管理水平、保教过程质量。因为依法规范办园是基本要求，一星级托幼机构（即注册时）就必须达到，所以，自2005年开始，星级评估体系实际上主要评估后两个方面，每个方面依据其实际状况可以获得不同的分值，两者相加的总分可以对应不同的星级（一星级1-3分，二星级4-6分，三星级7-9分，四星级10-12分，五星级13分以上）。其中，办园条件和管理水平主要包括员工资质和机构管理两项内容，主要评价方式是对证书、文件、档案的审查和访谈；以班级为单位的保教过程质量的现场观察评价则是星级评估的核心内容。现场观察评价采用的是经过长期科学研究和严格信效度检验的评价工具――《幼儿学习环境评价量表（修订版）》（Early Childhood Environment Rating Scale-Revised Edition，ECERS-R）及其系列量表。这一评价工具适用于对不同早期保育和教育项目的评估。受训合格的专业评估员会随机抽取托幼机构1/3以上的班级，每个年龄段至少1个班级，对每个班级进行连续3个小时以上的观察，并根据观察评分结果，对机构进行综合评价，确定其保教过程质量得分。可以说，无论是评价的内容和工具，还是评价的方法和过程，都是比较科学的。

[李]那么，由谁来评价呢？如何保证星级评估体系的客观性和公正性？

[安娜]为保证评价的客观性和公正性，行政审批权和专业评估是分头进行的。北卡州的星级评估采取的是整体外包、签订项目合同的方式，由独立的第三方进行评价。目前，星级评估体系的评价工作是由北卡大学的格林斯博罗分校（UNC at Greensboro）承担的。该机构独立负责评估员的招募、培训和评价操作，向州政府有关部门提交评价结果和研究报告，并接受州政府有关部门和社会的监督。由于星级评估与托幼机构的利益高度相关，所以监管和举报系统也非常完善。一旦发现违规行为，有关方面将承担相应法律责任。

[李]从星级评估体系实施的情况看，这一评估体系对于提升北卡州的早期保育和教育质量是否有效？如何评估这种有效性呢？

[安娜]我们委托独立研究机构定期（约三年一次）对星级评估体系的有效性进行评价，把托幼机构在星级评估过程中的各项得分（如ECERSR得分）与使用其他教育质量评价工具、儿童发展评价工具的评价结果进行相关分析，考查不同星级是否意味着不同质量，以及这种质量能否带来不同的儿童发展结果。从已经完成的几次再评估的结果来看，结论总体上是积极的，当然也存在进一步改进的空间。

[李]这样看来，星级评估体系是相当完善的，能够确保其科学性和公正性。那么，如果一所托幼机构在提出星级评估申请之后，在进一步提高自身的保教质量上遇到了困难怎么办？可以得到外部的支持吗？

[安娜]星级评估体系实际上仅是整个质量评估与提升体系（Quality Rating and Improvement System）的一部分，该体系另外还包括对托幼机构和实践工作者的技术支持系统（Technical Assistance，TA）。在联邦政府层面，“儿童早期教育发展基金”（Child Care and Development Fund，CCDF）中至少有1%是用于对托幼机构质量改进方面的技术支持的，“开端计划”“特殊儿童教育法案”等项目均建立了全国性的技术支持系统。在州政府层面，前面提及的“聪明开端”项目的一部分资金就是专门用于建立一个覆盖广泛、功能完善的技术支持系统的。目前，北卡州大约有200多家机构、近600名专业技术支持人员（TA providers）为托幼机构提供技术支持服务。技术支持人员队伍包括质量评估专家、儿童发展评估专家、管理咨询师、课程教学专家、语言治疗师、身体治疗师、行为矫正专家、各个学科教学领域的“教练”（coach）和“导师”（mentor）等。托幼机构在提交了星级评估申请、加入质量评估与提升体系后，会得到一笔启动资金，用于获得所需要的技术支持。

[李]技术支持包括哪些形式与内容呢？与传统的教师培训有何不同？

[安娜]传统的一次性的教师培训往往很难改变教师的日常教育行为，无法带来托幼机构的持续变革。托幼机构的质量提升是一项系统工程，会遇到很多具体、复杂的问题，这些都不是传统的教师培训能够解决的。技术支持系统的建立正是为了解决传统教师培训的弊端。这一系统所提供的服务是在对特定机构、特定人员（儿童与教师）的全面需求评估的基础上，制定出一整套个性化的质量改进计划、教师专业发展计划、儿童个别教育计划及具体的行动方案，并在一定时间内加以实施、持续跟进，以确保质量提升效果。一般来说，技术支持的形式包括需求评估、信息咨询、资源提供、工作坊、儿童个别教育计划的实施辅助、现场示范与指导、远程互动与指导、过程性评估、小型研讨、监督、危机干预、整改行动等。很重要的一点是，技术支持的过程不是指挥命令的过程，也不是简单提供服务的过程，而是一个“赋权”（empower）的过程。托幼机构的领导者和教师不是被动听从技术支持人员的建议，而是积极主动解决问题，从而在获得技术支持的过程中变得越来越自信，能力日渐增强，以期能更好地推进机构变革，提升教育质量。

[李]今天的访谈让我受益匪浅。让我印象深刻的是，你们的公共财政投入体制优先保障处境不利儿童享有均等的教育机会，并为其提供综合性的保育、教育和干预服务；同时，通过星级评估体系与技术支持系统保障每一所托幼机构都能提供有质量的早期教育服务，并且激励托幼机构进一步提高保教质量。这些理念和做法对于我们有积极的参考价值。非常感谢您接受本次访谈，也欢迎您访问中国。