市场监管风险管理体系建设探究

市场监管是政府的重要职能，是工商行政管理机关建立和维护市场秩序的基本手段，加强市场监管风险的预防和控制，对于工商行政管理机关正确履行职责、规范市场秩序、构建和谐社会都具有重大的意义。

国家工商总局局长周伯华曾经指出：要着力研究和解决涉及全局和扰乱区域经济发展秩序的问题，努力防止市场监管的系统性风险和区域性风险。这是国家工商总局首次将风险管理理念引入市场监管领域，并提出了市场监管的系统性风险和区域性风险概念。这些概念的提出与当今对风险管理日益重视的背景密不可分。本文认为，要把握工商行政管理市场监管系统性和区域性风险的本质，全面构建市场监管风险管理体系，就必须全面系统地厘清工商行政管理市场监管系统性和区域性风险的内涵与外延，厘清市场监管风险管理的对象、目标、范围、内容，厘清市场监管风险管理与系统内部业务管理和外部环境之间的关系，厘清市场监管风险管理的内部运行程序和外部保障体制、机制等。基于此，本文运用系统科学原理，在全面分析工商行政管理市场监管系统性与区域性风险的影响因素、形成机理的基础上，试图从总体上构建市场监管风险管理体系的框架。

一、基于系统科学的市场监管风险管理框架分析

(一)市场监管风险管理体系建设的原则

从系统科学的角度，市场监管风险管理体系建设应把握下列原则：

1.整体性原则。在考虑建设市场监管风险管理体系时，要从整体出发，立足整体分析部分以及部分之间的关系，再通过部分的分析来达到对整体的深刻理解，反对分割研究、简单相加的思想。

2.层次性原则。任何一个系统不是孤立的，而是多级别、多层次的有机整体。任何一个系统都是高一级系统的一个要素，任何一个系统的组成部分通常又是较低一级的子系统。这些要素、系统相互间形成纵横交错的有层次的网络。

3.动态性原则。要把研究对象看作是一个动态的活系统，统筹研究系统的各个发展阶段，从而把握其过程与未来发展趋势。

4.开放性原则。要素间、系统间、系统与外部环境间存在着错综复杂的物质、能量和信息的交换。

5.最优化原则。要求在研究的过程中，动态地协调整体与部分的关系，统筹兼顾、综合优化，使部分的功能和目标服从整体的最佳目标，以达到总体的最优化。

(二)市场监管风险管理体系的总体框架设计

运用系统科学分析可以得出，市场监管风险管理体系是政府风险管理体系的一个子系统，并与其他外部系统、子系统、要素等构成一个复杂的网络关系。

作为一个独立的系统，市场监管风险管理体系本身可分为内部风险管理子系统和外部环境支持子系统。内部风险管理子系统又可以分成风险前信息预警模块和风险后事件处置模块两部分，风险前信息预警模块由风险管理目标、风险管理范围、风险管理内容和风险管理标准等元素组成；风险后事件处置由风险评估、风险决策、风险控制和结果反馈等元素组成。环境支持子系统由法律保障、组织保障、制度保障、标准保障、资金保障、人才保障等元素组成。

二、市场监管风险管理信息预警系统的设计

市场监管风险管理是指各级工商行政管理机关通过对风险信息的识别、评估和决策，进而采取措施处置市场监管风险，尽可能以最小损失或成本，最大限度地保障和维护市场秩序正常运行的一项职能管理活动。

(一)市场监管风险管理的范围

风险因素普遍存在。在我们周围，既可能存在诸如暴风、冰雪、洪水等自然灾害风险因素，也可能存在诸如炸弹、毒药、病菌等人为灾难风险因素，但这一切并非与所有人都相关，只有“身在其中”的人。才会感受到“风险”的存在。用风险管理术语表述，只有通过“风险暴露”，才真正成为“风险”。

(二)市场监管风险管理的内容

笔者在阅读大量风险管理文献的基础上，对近年来有关市场监管系统性风险与区域性风险的相关论述进行文献分析后认为，工商行政管理市场监管系统性风险和区域性风险概念借鉴了金融领域系统性风险和非系统性风险的表达形式，是一个外引性概念。市场监管系统性风险也是指单个风险主体，即单个工商行政管理机关无法预防和控制的、跨区域的传导性风险，如三聚氰胺、禽流感等市场监管风险：区域性风险是指单个工商行政管理机关能够预防和控制，一般不涉及风险主体系统和全局的非传导性风险，如局部性制假售假、伪造商标等市场监管风险。系统性风险与区域性风险是一组相对概念，相对于中央，省级辖区内市场监管风险是区域性风险，相对于省域，省以下地方辖区内市场监管风险是区域性风险。

市场监管风险大致可分为结构性市场监管风险和运行性市场监管风险。结构性市场监管风险是由人的天然属性以及政治体制、经济体制和行政管理体制等所决定的。从这个意义上说，结构性市场监管风险是一个客观风险。对于这种风险因素，风险主体不能将其消除，只能延缓或控制其发生。运行性市场监管风险是履职风险，是组织管理风险的一部分。是因组织运行不当而引起的。对于这种运行性市场监管风险，风险主体完全有能力将其消除。

(三)市场监管风险管理的分类

一种是以风险后果的严重程度和发生频率建立一个坐标体系或风险矩阵；另一种是以风险特征确立若干等级。按后一种方法划分，市场监管风险大致可分为高、中、低三个等级。高度风险有四个特征：1.互动量极大，对公众的健康、安全产生广泛影响；2.涉及高度敏感的信息和问题，如果外泄将产生严重问题；3.影响人群广泛；4.跨部门和组织，连带性强。中度风险有三项特征：1.互动程度中等；2.资料与信息外泄可能产生问题；3.影响一定数量的人口。低度风险有三个特征：1.系统是独立的；2.主要公开的信息；3.产生影响有限。

三、市场监管风险管理事件处置系统的设计

市场监管风险管理事件处置系统是一个风险后应急管理系统，其主要功能是对风险预警信息进行评估后进行科学决策，并及时组织和动员处置资源，采取积极有效措施，妥善解决危机和突发事件，减轻和消除不良后果，尽快恢复常态。在信息化环境下，市场监管风险管理事件处置系统是一个依托电子政务网(局域网)、公共互联网构建起来的电子网络自动处理平台。整个电子网络自动处理平台可分为数据交换系统和数据共享界面两个部分。

(一)数据交换系统

数据交换系统是一个物理网络系统，主要功能是归集和交换数据。依托网络和数据交换设施，这个网络系统在组织内部纵向沟通上下级机关。横向整合各业务部门；在组织外部联结相关管理部门。其主要功能是将分散在系统内外的市场监管风险信息数据采集起来，由计算机系统自动比对、交换和储存后，向各相关节点发送风险管理信息，并为数据共享界面提供技术支撑。

整个数据交换系统都是建立在市场监管风险信息资源目录体系和资源交换体系基础之上的。由于

市场监管风险管理信息，在内部是分散在各业务管理、战略管理等部门中，在外部是分散在相关系统(或部门)中，许多数据标准不统一，因此必须依靠市场监管风险管理信息资源目录体系对数据资源进行整合。信息资源目录体系是以原始数据为核心的信息资源组织和管理工具，其主要任务是定位发现和重新组织数据。市场监管信息资源交换体系是依托公共互联网、电子政务网络和信息安全基础设施而构架的跨部门、跨地域信息资源交换的电子信息服务基础设施。主要是运用公共互联网主干道，将符合互联网网络通讯协议(TCP／IP协议)标准的各业务系统联接成网络体系，实现信息资源传输和交换。主要模式：集中交换，将信息资源集中于共享信息库中，需要者通过访问共享信息库实现信息资源交换；分布交换，信息资源储存于各业务信息库中，需要者通过交换结点(或中心交换结点)实现信息资源定向交换：混合交换，是集中交换和分布交换的组合。主要节点是：

1.数据归集。数据归集是数据处理中心通过接入网关。将分散在各业务系统数据库的市场监管风险管理信息数据采集起来，输入交换数据库，并努力保持交换数据库中的数据与各数据提供部门业务系统同步，由计算机自动采集，实时更新。

2.数据交换。在现实中，各业务系统一般采用不同的数据标准，因而无法直接对接。数据交换就是依托市场监管风险管理信息资源目录体系和信息资源交换体系，将归集的数据进行标准化编目，转变为标准格式XML，并对产生的数据进行集中管理与维护，以及将需要对外发送的数据存放在交换数据库中供其他系统共享或直接交给数据发送系统向外发送，从而实现市场监管风险管理信息跨地区、跨部门的交换。

3.数据比对。由于归集的数据中含有大量的“垃圾”和“病毒”，“垃圾”是数据收集中的无用数据：“病毒”是数据处理中的变异数据，因此需要净化。数据比对是依据一定的数据比对原则和程序，从交换数据库中抽取相关数据输入比对数据库进行比对，以保证信息数据与其反映内容的一致性，以及数据的完整性和正确性，以便最后将有效数据，即市场监管风险管理数据传输到服务终端或储存到数据仓库中去。

4.数据储存。数据储存主要运用数据仓库技术，依据不同的用户需求，自动从比对数据库中获取有效数据进行多主题储存，并在此基础上，形成数据共享服务界面。储存数据库一般由基础数据库、管理信息库和服务信息库组成。基础数据库储存汇总比对后形成的统一的市场监管风险管理信息总表；管理信息库是储存维护系统管理信息数据表和系统辅助信息数据表，主要是在管理数据交换时用得到的各种数据表；服务信息库中储存的是从基础数据库和管理信息库中抽取的相关数据，加工后可供使用。

(二)数据共享界面

数据共享界面是一个虚拟系统。主要是采用计算机多媒体技术，在各计算机终端界面上设立功能窗口，建立人机互动机制，将相关领导、技术人员、管理人员和执行人员集结起来，形成一个虚拟讨论、决策空间，将整个电子网络自动处理系统充当决策、指挥、执行反馈等的操作平台，为整个风险管理过程提供全程技术支持。

1.风险识别。任何风险都有一定预兆。风险识别是依据一定的标准和程序，由计算机对采集的风险信息进行自动分析，判断是否存在市场监管风险因素，存在哪些市场监管风险，引起这些风险的原因，发生风险的概率、后果等；并按规定渠道发送风险预警信息。风险识别的方法主要有：德尔菲法、SWOT法、流程图法、头脑风暴法、环境分析法、损失统计记录分析法等。

2.风险评估。相关人员接到风险预警信息后，运用风险评估技术对潜在风险进行评估，分析风险发生概率及其损失程度，并拟定风险处理备选方案，为下一步风险管理决策做好准备。风险评估的方法主要是：风险矩阵、风险忍耐度等。

3.风险决策。风险管理决策是指依据市场监管风险管理的目标和宗旨，在科学的风险识别、评估的基础上，选择风险管理工具，制定处理市场监管风险方案的一系列活动。主要程序包括：了解和识别各种风险的存在、风险的性质，估计风险的大小：拟定若干风险处理方案；在多个备选方案中选择优化方案。

4.风险控制。风险控制是指选定风险处理方案后，进行配置资源和组织行动的整个过程，包括方案落实和方案调整。方案落实是按既定方案办事：方案调整是根据风险处理的实际情况，及时调整方案，减少和消除方案误差。

5.总结提升。风险管理也是一个学习过程。总结提升是对已经实施的风险管理方案进行评价，以取得总结经验、修正错误和提升能力的效果。成功的案例还可以作为范本，存入计算机数据库，供以后学习和参考。风险管理评价的阶段和内容主要包括风险管理决策后评价、风险管理方案实施情况后评价、风险管理处理技术评价、风险管理社会效果评价等。主要方法包括影响评价法、效益评价法、过程评价法、系统综合评价法等。

四、市场监管风险管理环境支持系统的设计

(一)法律保障

我国目前还没有形成专门的政府综合风险管理基本法，对于政府风险管理的立法主要是政府处置公共紧急状态和危机情境方面，如《法》、《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》等，而对政府处置日常社会公共风险的立法很少，市场监管风险管理立法更是空白。

(二)组织保障

组织是市场监管风险管理体系得以运行的基础。鉴于目前市场监管风险管理的特征与组织现状，我们的重点不是重新组建一个新的组织系统。而是在原有的其他业务管理、战略管理基础上分离出一个独立的职能系统或次组织形式。从逻辑上说，市场监管风险管理组织保障包括风险业务管理和组织行动协调两大职能系统。

(三)资金保障

市场监管风险管理是一项耗资巨大的工程。在技术服务方面，需要购置计算机设备、扩大电子政务网(局域网)容量，需要购买网络服务、系统支持软件等，需要招聘网络系统维护人才；在实体运行方面，需要大量物质资源和人力资源去减轻和消除风险危机：在环境建设方面，需要大量的人、才、物，而所有的一切还需要强大的资金保障。

(四)人才保障

实施市场监管风险管理不仅需要政府部门现有的常规人力资源来处理日常市场监管风险，而且还需要大量“高、精、尖”管理和技术人才，用于风险预警分析、风险矩阵管理、计算机维护和信息网络管理等。

(五)标准保障

市场监管风险管理是一个复杂系统。系统间只有标准统一，才能实现融合。

(六)制度保障

制度是保障市场监管风险管理体系正常运行的规则和机制。包括监督制度，以保障市场监管风险管理资金落实、依法行政以及评价结果的科学性、真实性和公正性等；激励惩罚机制，主要通过一系列制度安排，提升市场监管风险管理的回应性和有效性：责任追究机制，通过追究政府部门或个人在市场监管风险管理过程中的失职行为，落实对市场监管风险管理的责任。

(课题组成员：李远兵　詹屹　金明路