拆迁补偿中政府行为缺失研究

摘 要：近年来由拆迁补偿不当引起的社会纠纷，严重影响了我国和谐社会建设的进程，政府是拆迁活动的利益主体，其行为缺失也是重要的原因之一。完善在拆迁补偿活动中政府行为的具体措施是：加强监督，加大惩罚力度；完善相关法律法规；实施多样化行政补偿方式；健全折迁补偿评估制度；简化透明折迁补偿安置程序。

关键词：拆迁补偿；政府行为缺失；健全评估；公平补偿

中图分类号：D631.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）29-0033-03

一、现行拆迁补偿的相关概念界定

（一）城市房屋拆迁补偿的涵义

依据我国的法律法规，城市房屋拆迁补偿是由于为了保障国家安全、促进社会发展和国民经济等公共利益的需要，经政府相关部门的批准，对建设用地上的房屋及附属物施行拆除，同时收回国有土地使用权，给公民、法人及其他社会机构造成财产损失，政府依据法律法规应该对被拆迁人给予相应的各种赔偿。

（二）补偿的对象

根据2011年《国有土地上房屋征收和补偿条例》的规定，以下简称《新拆迁条例》，我国城市房屋拆迁补偿的对象是被征收人，即房屋所有人。在2001年《拆迁条例》第31条中规定，在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费。但是在《新拆迁条例》中只规定补偿的对象是被征收人，没有提到房屋承租人。

（三）补偿的范围

根据《新拆迁条例》第17条，对被征收人给予补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。相比较旧的拆迁条例而言有很大的进步，以往的拆迁补偿只考虑房屋的区位、用途、建筑面积等因素，拆迁人仅需对被拆迁房屋及其附属物这一范围内物品所具有的价值向被拆迁人进行补偿。

（四）补偿的方式

根据《新拆迁条例》第21条的规定，拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换，在实际的执行过程中，往往把货币补偿和房屋产权调换结合使用。并且规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。

《新拆迁条例》在相当大的程度上，依据近些年来的实际情况作出了调整，对规范我国房屋拆迁补偿提供了一定的帮助。但是现实中的拆迁补偿仍存在诸多问题，需要我们进一步研究和完善。

二、目前在拆迁补偿中我国政府行为缺失的体现

（一）政府公权力介入过多

政府公权力介入过多主要表现在以下几个方面：首先，在实践中，由于土地出让金额度大、片面追求地方政绩等原因，有的政府部门往往在担任“裁判者”之外，成为游戏规则的制定者，拆迁补偿的标准、期限、执行都由政府决定。所以在许多地方拆迁中可以看到，性质是商业拆迁的活动，却看到政府积极参与其中。其次，房屋评估机构往往是依附政府部门而存在的，与政府有一定的关系，难保在评估过程中的客观与公正。最后，在新拆迁条例第26条中规定，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。政府作为拆迁活动的一方当事人，既当“运动员”，又当“裁判员”。

（二）补偿标准偏低

《新拆迁条例》只规定了补偿标准的原则性，具体的房屋征收与补偿工作由市、县级人民政府负责。有些地方政府通过拆迁人的申请，单方面规定补偿标准，从而导致补偿金额与市场价格相差甚远。由于补偿金额远远低于同地段的商品房价格，甚至二手房价，被拆迁人的基本利益与权益难以得到保障，所以他们不得不采取极端的与政府对抗的方式。由于补偿标准不统一不合理，加剧了被拆迁人与政府间的矛盾，一些被拆迁人在补偿的初期阶段得到的金额与最后“钉子户”在补偿金额方面相差甚远，这在某种意义上导致极端的暴力拆迁事件的发生。

（三）拆迁补偿范围不全面

《新拆迁条例》将拆迁补偿范围界定为被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，其规定没有充分反映也被拆迁人因拆迁所遭受的损失，对房屋的潜在收益补偿和无形利益补偿没有明确的规定。比如无形的社会资本损失，中国基层社会具有乡土情结，居民的生活富于地方性，拆迁不仅改变了居住房屋和居住地区，在拆迁前居住地建立起来的社区关系、生活方式等等都要被破坏或重建，这些社会资本的流失对于被拆迁人来说是一种损失，但在相关的法律文件中没有考虑此方面的因素。

（四）拆迁补偿的方式过少

目前我国的城市房屋拆迁补偿方式仅限于货币补偿与房屋产权调换，在实际拆迁过程中也会把两者结合起来使用。近些年来房地产价格不断攀升，这两年也只是小幅度回落，并且房屋面积不断地变大，这意味着被拆迁人在得到货币补偿之外还要拿很大一部分钱来购买新房，导致一部分被拆迁人无力购买新房。实施房屋产权调换，在实际情况中却越调越远，造成了被拆迁人社会资本和无形利益的流失。这两种有局限性的补偿方式必然会加剧拆迁矛盾，给拆迁工作带来更大难度和不稳定性。

（五）拆迁补偿的评估不公正

《新拆迁条例》对拆迁补偿的评估仍然存在不公正之处，体现在以下两个方面，一是目前我国房屋评估机构特别是社会知名度较高的房屋评估机构，都与政府有着千丝万缕的联系，拆迁房屋的补偿要房屋评估机构按照城乡建设主管部门制定的评估办法来进行；二是对补偿有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核，对复核有异议的向评估专家委员会申请鉴定，这个在某种程度上剥夺了我国公民的司法权。

（六）拆迁补偿安置程序不透明

在拆迁补偿安置程序方面，存在严重的信息不对称情况，公众很难有机会参与了解补偿安置程序，拆迁补偿金额的多少也没有公开化。同时，相关管理部门对拆迁人经费监管不严，许多拆迁人在取得拆迁许可证之后抽逃资金，导致时常发生大量安置房不能正常建设、补偿金额不能及时到位的事件。这在很大程度上影响了被拆迁人的工作、医疗、子女教育等日常生活，拆迁补偿金额非透明化和拆迁安置补偿不能及时到位，也是引起拆迁暴力事件的主要原因之一。

三、发达国家在拆迁补偿中的政府行为研究

与此同时，由于国外发达国家或地区很注重个人私有财产权的保护，所以在征地拆迁问题上相当慎重，法制体系和运行机制也相对完善，因拆迁补偿而引发社会冲突的情形较为罕见。下面以日本、美国、新加坡三个具有代表性的国家为例，借鉴其在拆迁补偿中值得学习的政府行为。

（一）日本

补偿范围全面，体现人文关怀。日本现行的征用土地的补偿主要包括以下五个方面，第一，失业补偿，因为土地征用给被拆迁人造成离职失业的损失，并对这部分损失进行补偿；第二，少数残存者补偿，因为征地拆迁造成一部分人脱离现有的共同生活区域，对其精神上的损失进行的补偿；第三，环境补偿，因为拆迁活动对被拆迁人的生活区域造成污染和生活不便，对被拆迁人的环境损失进行的补偿；第四，附加补偿，对因征地而使被拆迁人附带性的损失，如营业损失、房租损失等等，进行的补偿；第五，征地损失补偿，对被征土地造成的财产流失的补偿，按照被征土地的正常市场交易价格进行补偿。

（二）美国

在美国实行的是公平补偿原则，公平补偿不是过高或过低的赔偿，而是充分足够的赔偿。主要包括三个方面的内容，第一，主体的公平，即补偿的对象不仅包括土地所有者还包括与土地相关的受益人，如房屋的承租人，以及因征地而造成损失的邻近土地所有者及经营者；第二，客体的公平，即补偿的对象不仅仅包括房屋本身，还包括房屋的附属物，以及与土地所有者有关的无形资产；第三，估价的公平。赔偿金额的评估方式是双方分别独自请资产评估机构进行评估，若评估结果相差悬殊，则由法院组成的陪审团裁定，美国法院一般认定高于政府估价的评估报告。美国政府为了避开诉讼最初阶段就提出合理补偿，但是出于对公共利益的考虑，也可以要求法院把认为支付过多的补偿金额退还。

（三）新加坡

新加坡是先进发达的城市国家，其拆迁补偿机制体现民主、尊重人权的特点，在拆迁活动行动之前举办听证会，公民可以充分参与各种方案的讨论，提出自己的意见，政府部门根据意见不断完善拆迁方案。在拆迁人获得拆迁许可证后，政府管理部门向被拆迁人建议随机产生的几个资产评估机构，拆迁当事人代表可以投票选择票数最多的资产评估机构担任房屋拆迁补偿评估工作。如果被拆迁人对其作出的评估结果不满意，则可以提讼，法院作出判决，由资产评估机构重新依据标准进行评估，也可以重新选择资产评估机构。新加坡民主的拆迁补偿机制体现了政府充分尊重被拆迁人意愿、维护人权的原则，在这样的机制下，被拆迁人的合法权益与利益得到了充分保护，避免了因拆迁造成的各种社会冲突。

由此可见，多数发达国家全面考虑了被拆迁人的权利与利益，在拆迁赔偿的过程中更加注重公平和民主。在拆迁补偿中不仅有土地房屋的实体费用补偿，还有对土地房屋潜在损失的补偿，以及人们的心理补偿。也就是在国家可以承担的情况下，对于拆迁的一切合理损失都予以补偿，充分保障被拆迁人的合法权益，其目的在于使公民的生活质量不受影响，或有所提高。

四、规范政府在拆迁补偿中行为的措施研究

（一）加强监督，加大惩罚力度

加强对政府行为的监督，可以从以下三个方面做起，第一，加强体制内监督，使相互关联的部门彼此牵制，举办听证会，明确区分公益性拆迁和商业拆迁；第二，充分发挥外部监督作用，加强媒体、社会组织、人民代表大会和司法机关对拆迁管理部门的监督；第三，加大对政府违法行为的惩罚，避免政府与拆迁人的合谋行为，避免为了片面追求GDP和土地出让金而产生的暴力违法行为。

（二）完善拆迁补偿相关法律法规

通过对现有关于拆迁法律规范的整理可以看出，我国现在有关拆迁的法律法规有很多，比如《城市房屋拆迁估价指导意见》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》以及《物权法》。但是各个法律法规之间不能很好地协调，并且专门针对拆迁补偿作出规定的法律法规很有限。作为拆迁补偿依据的《新拆迁条例》无论是从法律理论角度分析，还是在实践中，都经不起严格法治精神的考究。所以，必须从更多考虑被拆迁人的利益出发，把公共利益和私人利益相结合，完善相关的拆迁补偿法律法规。

（三）实施多样化行政补偿的方式，提高行政补偿的标准，扩大行政补偿范围

1.实施多样化行政补偿方式

从方式上说，除了法律法规规定政府有现金或者调换产权的方式对被拆迁人进行补偿外，还可采取其他方式。比如以股票融资方式参与，即可以减少政府的资金压力又可以给被拆迁人提供一种收益方式；或者根据需要，给被拆迁人提供合适的营业场所；或者对被拆迁人进行职业技能培训，给他们提供新的工作单位等等。

2.提高行政补偿的标准

由于拆迁活动大多发生在被拆迁人不自愿的情况下，所以补偿标准高于市场价格，这样才能有助于拆迁活动的顺利开展。具体的补偿标准应依照各个地方的经济发展水平，物价水平，并且根据经济发展水平的变化作出相应的调整。

3.扩大行政补偿的范围

我国政府应当在完全补偿被拆迁人损失的基础上，把行政补偿的范围扩大，补偿范围除了包括直接损失外，还应包括全面的间接损失，这样能够充分显示政府部门的人文关怀，有利于和谐社会的构建。具体来说除了包括被征收房屋价值的补偿外，还应包括以下四个方面的补偿，对社会资本流失损失的补偿；对因拆迁造成学习、工作成本增加以及工作机会丧失损失的补偿；对重新置业成本增加损失的补偿；对因征地而失去原有社区社会福利待遇损失的补偿等等。

（四）健全拆迁补偿评估制度

1.评估模式应当市场化

我国现行房屋拆迁评估的模式有两种，分别是依照政府指导价格评估模式和市场比较法评估模式。经过实践认证，政府指导价并不能准确反映房屋市场价，市场比较法评估模式能与市场运行相符合，能够得出较为合理接近的市场价格，在选用评估模式时应优先考虑市场比较法评估模式。

2.引入多种评估方法

房地产估价的方法主要有路线价法、比较法、收益还原法、综合评估法、重置成本估价法等，由于估价是一项技术性强的工作，选用的方法不同估价的结果有很大的差异，因此在实际估价活动中应根据具体情况运用不同的估价方法，并将影响估价的内外因素考虑在内，比如土地位置、面积、用途、交通、附属设备、自然社会环境、经济因素等等。

3.设立权威的评估机构

权威的评估机构必须是独立于政府作为第三方存在的。首先，加强对拆迁评估机构的评审，只有坚持客观、公正、合法原则的评估机构才有资格进行评估，举办听证会，综合民众代表意见把选定的评估机构的名单公布；其次，在评估公司工作的人员必须具备房地产估价师资格，另外必须具备良好的道德素养；最后，加强评估人员的技术规范培训工作，考核合格才可以参与估价。

（五）简化透明拆迁补偿安置程序

简化透明拆迁补偿安置程序需要做到以下两个方面，一方面，政府对拆迁补偿的标准、补偿安置的金额以及补偿时间必须明确，通过公示的方法，让公众了解补偿安置程序，公众有询问、提出建议的权利；另一方面还要加强经费监管，避免拆迁人在领取拆迁许可证后携款潜逃，严重惩罚拆迁安置房没有及时建设、补偿资金不能及时到位的行为。

五、结语

无论是2001年实行的《城市房屋拆迁管理条例》，还是2004年宪法对第13条公民财产权利的修改，2007年实施的《中华人民共和国物权法》以及2011年的《新拆迁条例》，这些都在试图规范政府在拆迁过程中，特别是拆迁补偿中的行为。近些年来由于拆迁引起的冲突不断，成为建设和谐社会的隐患。面对现实情况，我们应该主动吸取发达国家在处理拆迁补偿纠纷时的先进经验，在拆迁活动中切实贯彻全心全意为人民服务的宗旨，公平对待处于相对弱势群体的被拆迁人，使拆迁活动得以顺利的开展，实现拆迁双方的互利共赢，共同促进我国城市化顺利的开展和居民生活质量的提高，促进我国和谐社会的建设与发展。

参考文献：

[1]邹莹莹.我国城市拆迁补偿机制研究[J].理论导报，2009，（6）.

[2]王亚男.完善我国城市房屋拆迁工作的措施[J].商业经济，2010，（23）.

[3]李娜.浅析我国城市房屋拆迁补偿机制[J].法制与社会，2011，（6）.

[4]屈仁斌.城市房屋拆迁土地发展权补偿评估研究[D].重庆大学，2008.

[5]于兵旗.城市房屋拆迁过程中政府角色定位研究[D].中国政法大学，2010.

[6]冯丹.完善我国城市房屋拆迁补偿制度[D].广东外语外贸大学，2009.

[7]王正攀，彭小兵，曾国平.城市拆迁补偿政策研究[J].理论与改革，2010，（5）.

[8]王雪丽.城市拆迁中政府行为的理性选择问题初探[J].云南行政学院学报，2010，（3）.

[9]徐幸.拆迁补偿研究[D].中国社会科学院研究生院，2011.

[10]郭旭.城市房屋拆迁正当程序研究[D].中国社会科学院研究生院，2011.

[11]王静.房屋拆迁纠纷解决机制存在的问题及完善[J].行政法学研究，2010，（1）.

[12]余正长.论我国城市房屋拆迁补偿制度的完善[D].华中科技大学，2010.