关于外来人员聚居区的社会治理

“城中村”，即地处城区的农村社区，其中的“城”是指其所处地域范围，即该社区位于城区范围甚至城市中心。但从外在表象、土地权属、人员户籍、行政管理等角度而言，这类社区却又具有比较典型的“村”的特点。“城中村”是城市快速发展的产物，也是区域发展不均衡的体现。无论是内地欠发达地区还是沿海较发达城市，“城中村”不仅客观存在，而且为数不少。据统计，北京八个中心城区有“城中村”百余个，广州市区有“城中村”138个（占城市规划面积的22.67%），深圳全市共有“城中村”1000多个（其区内约有200个）。[1]而作为我国经济、金融中心的上海，“城中村”的数量和规模亦不容小觑。2013年上海市综治办、旧改办等对上海“城中村”所做的调查发现，目前上海城区范围内仍有104个成规模的“城中村”。而根据上海社会科学院社会学所2012年对沪上“城中村”治理情况的专题调研，上海“城中村”的实际数量可能比这个数字要大得多。[2]

从“城中村”的形成轨迹以及各地的现状来看，各地“城中村”有着一个非常鲜明的共性特征――外来人口聚集甚至远远高于“原住民”数量，如上海市宝山南大地区，“城中村”的外来人口占到90%以上。[3]形成这一现象的原因不难理解：作为外来人员，有能力承担城市社区房租的“金领”、“白领”人士毕竟是少数，大部分涌入城市的“蓝领”、“灰领”阶层更愿意选择租金较低且又接近就业地或交通便利的“城中村”居住;而作为“原住民”的“城中村”村民，由于他们在社会环境、发展机遇等方面有着天然的城市优势，在子女接受教育、择业就业等方面享有与城市人员基本相同的条件，因此其后代脱离“村籍”、进入城市的机会几乎等同于城市人员，因此很少留在“城中村”。不难看出，外来人口涌入与本土村民输出的双重作用，直接形成了“城中村”外来人员聚集的现象。

外来人口的聚集与“城中村”的特性，使得这一位于城市的社区无论从建筑表象、社区管理以及人文环境等方面都明显不同于一路之隔的城市社区，进而成为城中“特区”。从司法实践中我们发现，“城中村”至少存在以下几个问题。

一是色情现象。由于“城中村”外来人员较多，同时在治安管理等方面存在盲区，因此容易成为色情活动的重灾区。与此同时，相关行政管理部门对于旅馆业、美容美发服务业、文化娱乐业等行业管理松懈，有的未形成常态化、制度化的行政管理机制，也有的因“城中村”特殊的土地权属及人口状况影响了城市管理法规、制度在这一领域的执行效果。“城中村”先天问题及行政部门监督管理上的乏力，为活动提供了机会，导致“城中村”成为色情活动高发区域。

二是未成年人监护问题。近年来，伴随着外来人口的涌入，“城中村”出现大量跟随父母进城的未成年人，由于监护人忙于工作，疏于监管，未成年人意外事故屡见不鲜，同时也容易成为受侵害甚至的对象。据报道，2012年以来，北京市朝阳区法院审理的217件未成年人受侵害刑事案件中，发生在城乡结合部和“城中村”地带的占据多数，且多集中在寒暑假，造成这一现象的主要原因在于，城乡结合部或“城中村”外来人口集中，居住人员混杂，社会管理薄弱，且房屋多为平房、大杂院，缺乏必要的安全和防范设施，为犯罪分子提供了较好的屏障。[4]尽管此类现象在上海并不凸显，但司法实践中，由于监护人无暇顾及、社会监护难以到位等主客观原因、“城中村”未成年人遭遇意外，侵害的个案并不鲜见;有的儿童因父母监护不力而遭遇落水、交通意外;有的未成人被胁迫、诱骗参与;有的甚至成为对象。不难看出，在“城中村”区域，未成年人在受教育和保护等方面存在明显不足。

三是未成年人犯罪。现代社会，人们越来越关注、重视未成年人的教育和保护，并建立了从身心健康到教育监护，从政府管理到社会帮扶等一系列比较全面、系统的保护体系。但在“城中村”区域，这些未成年人保护体系却再次失效，甚至成为未成年人保护真空地带。“进入城市的农村人口由于经济收入、文化素质等原因并不能真正完全融入城市生活，逐渐产生与城市主流文化（社会规范）不太一致的亚文化，在居住区域上形成农民工、城市相对困难群体聚集的“城中村”，而这些受亚文化熏陶的“城中村”容易成为未成年人犯罪的“高发区”。[5]上海市静安区人民检察院在办案及调研中发现，该院2009年至2010年8月受理的“拎包”盗窃案中，包括未成年人在内的十余名青少年犯罪嫌疑人来自同一地区，且都聚居在宝山某“城中村”。

四是违法犯罪。违法犯罪现象的相对普遍也是“城中村”的突出特点之一。尽管通常赌注较小，个案影响也不大，但由于数量较多、分布较广甚至司空见惯（如在村内道路边广泛布设的及比较常见的游戏机房），已成为一些“城中村”亚文化的标志性现象。同时，活动的普遍也容易引发盗抢、斗殴等治安类违法犯罪行为。造成这一现象的主要原因在于，从法律层面或管理角度而言，“城中村”并不属于城市范畴，因此原本属于城市的文化、体育及娱乐活动建设规划大都不覆盖此类区域。在缺乏正常文化娱乐设施的情况下，机、游戏机房以及带性质的麻将室等自然大行其道，成为外来人员的主要娱乐活动。此外，尽管从地域角度而言，“城中村”居民完全可以就近享受居住地附近的城市文化、娱乐设施，但囿于文化素养、社会层次以及经济收入等方面的原因，他们往往很难融入甚至不愿意进入城市文化、生活圈。

尽管“城中村”存在以上与城市文化格格不入甚至略显另类的社会现象，而且从具体问题或现象来看，这些似乎都只是因外来人口聚集所带来的治安问题，并不那么复杂难解，但事实上，从众多关于“城中村”研究的论著以及各级政府对“城中村”的治理实践我们不难发现，囿于土地性质、资金投入以及政策复杂等各方面的原因，“城中村”不会很快退出历史舞台。以上海为例，仅从资金投入来看，据上海市建设交通委2013年7月所作的估算，完成“十二五”中心城区旧区改造任务需要投入资金4500亿至5000亿元，年均投入约1000亿元。在经过大规模城市建设和改造之后，各区进入偿债高峰，尤其是杨浦、虹口、闸北、普陀、黄浦等重点区，自筹资金压力大。这种情况下，要完成“城中村”改造，仅凭各区自身之力，已难以实现。[1]即使政策、资金等问题可以通过政府或商业渠道解决，但“一个由亲缘、地缘、宗族、民间信仰、乡规民约等深层社会网络连结的村落乡土社会，其终结问题不是非农化和工业化就能解决的”。[2]因此，我们必须正视“城中村”在一段时期内的存在，并通过用好用足现有行政资源和管理手段，缓解、解决外来人口聚居区的治安状况，进而推动社会管理完善。结合实践来看，可以考虑从以下几方面着手进行。

首先，重视“城中村”文化、娱乐建设。文化、娱乐是人类的基本需求，尤其在工作节奏逐步加快、工作强度日益增大的城市，对于承担巨大经济、工作和生活压力的外来务工人员而言，必要的文化、娱乐设施已不仅仅是提升文化素养的场所，更是一种调节生活、缓解压力的“必需品”。从以上“城中村”问题的分析我们不难看出，文化、娱乐场所、设施的欠缺或不健康娱乐活动（）的普遍存在，是引发区域治安问题的重要因素。从检察机关办案实践来看，“城中村”未成年人违法犯罪率明显高于城市未成年人。这其中当然有家庭监护、社会保护及行政管理等因素的重要作用，但生活区域内的文化建设是非常重要的，其作用也非常明显。专门的抽样调查显示，普通学生比未成年犯更经常去图书馆、青少年宫和文化馆等场所，前者的比例比后者依次高出33.0%、10.6%和7.9%，差别较大。相反，未成年犯比普通学生更经常去歌舞厅、游戏厅、台球厅、网吧、洗浴中心和电影院，尤其是歌舞厅、游戏厅、台球厅和网吧，前者比例依次约是后者的10倍、8倍、7.8倍和7.5倍。[3]由此可见，参与健康的文化、娱乐活动对于减少和预防未成年人违法犯罪具有非常明显的作用。

尽管道理简单易明，但现实中，作为管理者的政府部门却很少关注“城中村”文化娱乐场所、设施的投入，其理由也非常简单：“城中村”不属于城市文化建设的覆盖区域，管理部门没有关注这一区域文化建设的义务，他们对“城中村”文化建设的投入也不会带来政绩上的加分，因此缺乏关注的动力。眼前的利弊分析不无道理，但笔者认为，管理者忽视了一个更重要的问题――因“城中村”文化建设所产生的治安等问题却是完全由政府“埋单”。显然，治安等问题的后期处理将占用更多的资源和成本。因此，重视“城中村”的文化、娱乐建设不仅非常必要，而且很有价值。具体操作上，可以引入城市社区管理模式，鼓励多种形式的文化活动进村，探索建设社区文化体育活动中心，在商业娱乐场所之外，推进社区、街道、村镇等各区块公共文化体育活动设施、场地配备，同时鼓励自发组织的各类文化兴趣活动开展，尤其关注青少年文化娱乐活动。

其次，充分发挥社区检察职能作用。社区检察室是基层人民检察院在街道、乡、镇等社区的派出机构，主要承担对公安派出所刑事执法活动进行监督;对非监禁刑罚执行（社区矫正）活动进行监督;受理社区群众举报、控告、申诉、咨询;参与社会治安综合治理等职能。由于社区检察室常驻街道或乡镇，可以直接了解基层民情及各类矛盾、问题，同时也负有结合检察职能服务社区居民的职能义务，因此可以在矛盾比较集中、情况比较复杂的“城中村”的治理、服务中发挥职能作用。

从实践来看，社区检察室主要从三个层面服务基层，一是法律咨询、矛盾化解。以上海市检察机关为例，2013年，全市近三十个社区检察室共接待群众来信来访1502批件2232人，其中动拆迁矛盾149批件，民商事纠纷377批件，其他社会矛盾344批件597人，一般法律咨询371批件401人。不难看出，社区检察在服务社区居民、化解内部矛盾等方面发挥了积极作用。二是发现并依法处理违法犯罪问题。由于“城中村”行政管理上的特殊性，容易形成监管真空，进而成为违法犯罪行为的藏身之地。因此，社区检察机关可以在发现和查处区域内违法犯罪行为发挥一定作用。2011年8月，某社区检察室在与街道联系工作中发现，位于闵行区新虹街道的上海某油脂厂将一百余桶“地沟油”非法倒卖至厦门某公司，收运、处置过程中存在很多问题，遂向上级反映情况，引起上级机关和有关单位的高度重视，推动了相关问题的改进和解决。三是推动辖区内带有普遍性重大问题的解决。如上海市徐汇区人民检察院在发挥检察职能参与加强和创新社会管理的过程中，针对辖区内“城中村”治安问题突出的现象，专门制定工作意见，通过加强与其他政法机关、政府相关职能部门和社区的协作联动，积极参与对“城中村”、流动人口聚居区域的集中整治，推动平安徐汇建设。

再次，重视发挥检察建议的作用。检察建议是检察机关在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，向有关单位提出的完善制度、加强内部制约、监督，完善社会管理、服务，以及预防和减少违法犯罪的工作建议。由于检察建议是检察机关在全面了解案情、深入分析案发原因基础上提出的建议，所反映的问题往往能切中要害，建议内容也往往具有可操作性，因此能发挥既治标又治本的作用。对于“城中村”的治安管理而言，检察建议的作用同样不可小觑。例如上海浦东区院结合办案，向“城中村”上级政府制发的检察建议就发挥了非常重要的作用。浦东合庆镇聚居着大量外来务工人员，因此对幼儿看护的社会需求也比较大。2011年，浦东区院在办理该区域两起无证幼儿园因争夺生源引发的寻衅滋事案件中发现，合庆镇无证经营幼儿园现象比较突出，由于无序竞争且设施简陋，容易滋生矛盾，存在安全隐患。为此，浦东区院及时展开调研，并向合庆镇政府制发了检察建议，得到高度重视和迅速落实，最后不仅形成了由镇政府、职能部门、村（居）委、群众和家长共同参与的长效管理机制，还引导20家无证办学点实行规范化管理，既确保了民办幼儿园的安全、规范、有序运行，也满足了外来务工人员子女的就学需求，社会效果非常显著。

最后，正确运用法治思维。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，党员干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。尽管法治理念得到世界各国的高度认同和中央的明确推行，但事实上，仍有很多党政干部并不完全理解法治的正确含义，以致在执法、管理实践中偏离法治路径。从法治概念的发展我们知道，法治可以有两种理解，一是Rule by law，即政府利用法律管理国家事务，或者说法律是国家进行社会管理的工具;另一种是Rule of law，即公权力的运作必须在法律框架内进行，不得逾越法律条文及其精神。尽管后一种理解已经得到国际社会普遍认同，但很多党政干部仍仅从管理工具的角度理解法治，甚至以法治之名行人治之实。如针对“城中村”的群租及违章搭建问题，尽管从实体性规定上讲，政府有权进行整治、管理，但有的基层政府不顾法律程序、无视他人权益，采取简单驱逐、拆除的办法进行整治，最终不仅未能有效解决问题，反而进一步激化矛盾、引起冲突。显然，这种做法不仅违背了法治精神，同时也影响了政府形象，是不足取的。

我们认为，在当前大力推行法治中国建设的背景下，各级党政干部更要正确理解和践行法治精神，即便对于外来人口聚集、社会问题突出的“城中村”，也不能存在针对特殊群体采取非常手段的思维和做法，而应当一视同仁，在用好管理职权、服务“城中村”居民的同时，注重避免、杜绝公权力运行的失范或滥用，以切实行动展示法治政府形象。