浅析信赖保护原则

基于诚信原则而产生的信赖保护原则，最早产生于德国。早在第一次世界大战后，甚至更早一些地方行政法院的判决中，信赖保护的思想就已经得到了体现。但信赖保护作为行政法的原则为人们普遍接受，是在第二次世界大战以后，特别是1973年召开的德国法学者大会。此次会议将“行政法上之信赖保护”作为主题之一，引起了学界的广泛议论和重视，进而被明文规定在《德国行政程序法》及其他一些单行法中。此后，信赖保护原则不仅成为行政法的一项基本原则，甚至被认为是一项宪法原则。

今天，信赖保护原则已为世界许多国家所确认，这不仅反映了人民对于政府伦理要求的进一步强化，而且也是政府职能从“秩序行政”走向“给付行政”的必然结果。20世纪以来，特别是第二次世界大战以来，政府职能发生了巨大的变化，行政要以提高社会福利为目的，导致了政府权力的全面扩张。但与此同时，公民个人权利与公共利益之间的矛盾也日益突出。于是，既要保护公共利益，又不得因此对私人利益造成损害和影响，这种作用与反作用相互运动的结果，就导致了信赖保护原则的产生。

一、信赖保护原则的涵义

所谓信赖保护原则，是指相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可，确需改变行政许可的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。其基本含义是政府实施行政许可行为必须诚实信用。诚实信用是民事行为中最重要的原则，它要求人们在进行民事活动时具有良好的主观心理状态。这种主观心理状态应符合“善意”、“诚实”、“信用”。“善意”要求人人在进行民事活动时主观上不能有损人利己的心理；“诚实”要求人们在进行民事活动时实事求是，对他人以诚相待，不得为诈欺行为；“信用”则是要求人们在进行民事活动时要讲究信誉，恪守诺言，严格改造自己承担的义务。在诚信的基础上产生信赖保护原则正被用之于行政许可法中成为政府行政活动的基本原则，它要求政府信守自己的诺言，要求行政活动具有真实性、稳定性和善良性。即公民基于对行政机关信赖所作的行为，应得到行政机关的保护，行政机关作出许可行为后，不得擅自改变和废止已经依法生效的行政许可。行政机关制定的规范或作出的行为应具有稳定性，不能变化无常，不能溯及既往。如果相关的法律法规修改、废止或者客观情况发生变化，为了公共利益的需要必须撤销或废止某一许可行为时，行政机关必须对老百姓受到的损失给予补偿。信赖保护原则要求行政许可机关与相对人双方互相信任，不仅政府要讲信用，公民法人与政府打交道过程中也必须讲信用。政府不能以政策变化、工作失误或经验不足为由，随意收回或变更撤销已经作出的行政许可；同样，行政许可申请人也不能通过欺诈、胁迫或行贿的方式骗取行政许可或某种利益，也不能在明知政府某一行为违法或因重大过失不知该行为违法的情况下要求保护其利益。

二、行政许可信赖保护的方式

《行政许可法》吸纳信赖保护理论研究成果，对行政许可相对人信赖利益的保护，采取了存续保护和财产保护两种方式。所谓存续保护，又称维持原状，是指公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变或撤销已经生效的行政许可，以此给相对人明确的预期，稳定行政许可法律关系和相对人所信赖的法律状态。存续保护的方式，通常适用于基于信赖所要保护的利益大于变更行政许可行为所要维护的公共利益的情形。在这种情形之下，行政许可行为不得撤销、废止或变更。

所谓财产保护，是指行政机关依法确需变更、废止或撤销已经生效的行政许可，改变原有行政许可法律状态，而对相对人因信赖行政许可行为的确定力所遭受的信赖利益损失或被许可人的合法权益所受到的损害予以财产上的保护。《行政许可法》依行政机关改变或撤销的行政许可行为是否合法实施为标准，对行政许可信赖保护原则中的财产保护，采取了行政补偿和行政赔偿两种保护方式。

值得注意的是，存续保护的价值取向和目的是为了保护行政相对人的信赖利益而不改变原有行政许可法律状态。但若一味采用这种方式保护行政相对人的信赖利益，有时会使公共利益遭受重大损害。在这种情形下，公共利益和私人利益很难兼顾。因此，正确的做法应当是，如果原有行政许可法律状态对相对人有利，不改变又不致明显损害公共利益时，则原则上应当采取存续保护方式。但如果改变该法律状态所维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益时，按“公益优先”原则，则应改变原有行政许可法律状态，而对行政相对人的信赖利益予以财产保护。

三、信赖保护原则在我国的体现

2004年7月1日起开始施行的《行政许可法》，以法律形式确立了行政许可信赖保护原则。《行政许可法》第8条规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”该条的规定标志着信赖利益保护原则在我国法律中得到了确认。

《行政许可法》第69条对行政机关撤销行政许可的行为，规定了“可以撤销”、“应当予以撤销”、“不予撤销”的情形。“可以撤销”的情形包括：一是行政机关工作人员、作出准予行政许可决定的；二是超越法定职权作出准予行政许可决定的；三是违反法定程序作出准予行政许可决定的；四是对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；五是依法可以撤销行政许可的其他情形。“应当予以撤销”的情形仅限于“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的”。“不予撤销”的情形是“依照前两款规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的。”另外，依照“可以撤销”的条件撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法赔偿；依照“应当予以撤销”的条件撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

四、信赖保护原则的意义

《行政许可法》在我国第一次以法律的形式确立了“信赖保护原则”，它体现了“诚信政府”的理念，对于提高行政机关及其工作人员诚信意识，实施行政许可行为时言必信、行必果，取信于民具有重要作用。信赖保护原则要求行政机关诚实守信，计划的编制和执行，政策的制定和实施必须保持相对稳定，给人们以明确的预期。在我国《行政许可法》中确立信赖保护原则，不仅有利于改变目前一些行政机关朝令夕改、行政许可行为缺乏稳定性和可预期性的问题，而且有利于规范行政机关的许可行为，塑造“责任政府”的形象。它更有利于老百姓树立对法律的信仰和对政府的信赖。

信赖保护原则不仅要求行政机关依法行政，而且要求行政机关在作出行政行为时要考虑其相对人的信赖利益。信赖保护原则重在保护相对人的合法权益，在行政权行使中注重效力、保护公共利益的同时，更强调公正，强调对处于弱势地位相对人合理利益的保护，它体现了现代法治的公正、平等、人权等基本精神。它有利于保护行政许可相对人的切身利益不受侵害，一旦行政机关确需改变已经生效的行政许可时，由此给被许可人造成的损失必须依法给予补偿。

总之，信赖保护原则在我国《行政许可法》中的确立，不仅对于保护行政许可相对人的利益，对树立政府诚信，促进政府依法行政将产生十分重要作用，而且将对人们的法制观念更新以及我国的行政法治建设产生深远的影响。■