亚洲:分权治理≠中央权力削弱

以中国经验而言，自邓小平时代以来不断推进的中央行政、经济管理权力下放及地方自主性增强，多被认为是改革开放后经济飞速发展的重要行政基础。放眼整个亚洲，伴随着威权政治转型和迫切的城市化、工业化要求，也有更多的人认为分权治理在各层级行政区划内都会带来更加有效、更具回应性的治理效果。或许正是为了回应实践，《太平洋地区事务》杂志（Pacific Affairs）于2013年12月专刊探讨“亚洲的分权治理与城市变化”。

中央权力下放的早期实践，常常是对客观形势变化的被动反应。上世纪80年代，韩国经济异军突起，倚赖中央政府对工业化进程的强力把持。但90年代中期以降，快速增长所积累的政治经济压力迫使中央向地方分解权力。其时，地方民主试验已为分权治理创造好了空间。随后在东南亚金融危机的冲击下，中央体制的效率低下又鼓励了进一步的行政与财政分权。以蔚山市为例，Yooil Bae考察了韩国地方政府如何在上述背景中自觉承担起历史与社会责任，率先实现了经济发展方式的转变，从而是政治治理方式的更新。

民主政治背景下，中央权力下放必然会刺激普通公民参与地方政府决策。2000年，印度首都新德里提出所谓Bhagidari（意为“人民参与”）计划，邀请城市居民就政府决策中的治理难题形成联合解决方案。通过研究在此背景下活动的一个中产阶级社区组织，Diya Mehra看到：一方面，分权治理有办法以较低的管理成本为中产阶级参与公共事务拓开空间；另一方面，与其将分权治理抬高到宪法实践的层面，毋宁将之视为类似企业管理的治理方式。另外，权力下放也可能在民主的关键环节打开缺口。Bhagidari就可被人用来在那些志愿管理城市的新生中产阶级身上榨取政治剩余价值。

既有的分权治理观念，往往将权力下放等同于中央权力的削弱。背后隐含的判断是：权力下放必然会导致某种特定的政治和社会形式（比如分裂）。Lisa Hoffman在中国大连所开展的人类学研究，关注了以往分权治理理论少有关注的城市福利供给问题。计划经济时代之后，国家不再将“单位”作为城镇居民福利分配的主渠道；伴随着权力下放，多元化的社会服务分配方式已是别开生面，其中尤以大量涌现的志愿服务最是引人瞩目。Lisa Hoffman依据福柯的理论，分析出权力下放实质上是一种新的社会管控方式，是一种将规制与社会成员更加有效接连的新机制。进而可见，权力下放并非一个单一的过程，而应被视为多种要素的复杂组合，其中不仅包括技术层面的问题，也包括塑造新主体的规范实践。对这些要素进行梳理分析，就可以避免权力下放必然包含某些特性的错误假设。

放权的实质是权力再分配；权力格局的每一次调整都会带来新的制度安排。Sai Balakrishnan看到，为了管理印度城市发展所必须的城际公路，几乎要被历史淘汰的国营企业和合作社应时蜕变。这个充满了各方力量角逐的过程被作者称为“协商放权”。事实上，亚洲的分权治理在更大的尺度上突破了既有的治理理论，几乎跳出了央地关系的论域。如今，一些东亚城市不再期望通过加强与国家首都之间的联系来获取经济效益，而是超越国界，与其他国家的城市产生了地区性协同效应。例如Mike Douglass所讨论的韩国釜山市和日本福冈市以跨国界联合形成的“共同生活圈”，除了解决紧迫的经济问题，也挑战了国界和国籍的传统内涵，同时也是以行动回答着多元文化社会的包容性难题，实为传统理论之未预。