浅议公益慈善类非政府组织的监管困境

【摘要】中国的非政府组织（NGO）在近年来发展尤为迅速，对于公益慈善类非政府组织的注册条件逐步放开。新的形势下，国内公益慈善类NGO的发展水平良莠不齐，相关配套法律政策也不够完善，民众对于公益慈善类NGO了解程度较低。在其监管问题上，无论政府、公民以及非政府组织自身均面临困境。本文基于对上海相关部门与组织的调查研究，尝试呈现公益慈善类NGO在其发展过程中所面临的瓶颈，分析并提出有一定价值的建议与见解。

【关键词】公益组织；慈善组织；非政府组织；NGO；监管

中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1006-0278（2016）01-009-02

第十八届三中全会以后，“激发社会组织的活力”成为了政府改革的一大重点。民政部随之下达了“行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类四类社会组织可直接登记，不必要审批将被取消”的政策，再度引发了社会各界广泛的关注。

随着经济的飞速发展和社会结构的深刻变化，公益慈善类非政府组织（NGO）在中国大量涌现，进入了大发展时期，在社会治理和政府监督方面也发挥着日益重要的作用。然而，与其他类型非政府组织相比，公益慈善类非政府组织的发展更显弱势，仍存在着缺乏法律和政策的支持、规模较小、独立性不强、活力度不足等问题，在部分慈善机构遭受质疑的大环境下，面临着巨大的挑战。政府、公众以及NGO自身在相关问题上的监管存在着或严或松，也在一定程度上限制了公益慈善类非政府组织在中国的发展。依托对上海地区相关调查，本文旨在探讨对公益慈善类NGO的监管过程中还存在的几个不足与缺陷，分析并提出有一定价值的建议与见解。

一、公开透明的边界参差不齐

公益慈善类的NGO一般被称为公共组织。所谓公共组织，就是指一些机构使用了公众的资源而需要向一般公众负责（问责）的组织。

公开透明是公益组织的生命线，是赢得公众、捐赠人信任的基础。公益组织可以接受社会捐赠或向社会募集资金，享受减免税等待遇，因此有必要披露相关信息。这一般是在与捐赠人的约定中的，当然也是行业惯例，或者职业道德。同理，公益机构享受了税收优惠，则意味着使用了公众的资源，因此应当向公众披露。公益组织披露信息的对象包括内部向理事会披露，外部向政府部门、捐赠人和公众等不同对象进行披露。对不同对象，信息披露的内容与边界是不一样的。

由于公众是分散的个体，不便统一的意见，因此他们的委托人政府，就可以代表公众对公益机构的信息披露提出要求。这一般都体现在政府的各种规章之中，也是公益机构信息披露的底线。而这些要求是否合理，在很大程度上取决于政府是否能够较好的代表公众，在另一层面上，即是表达和捍卫公众利益的能力。目前政府开展“群众路线”运动，实际上就是要解决这个问题。

基金会中心网的FTI指数的局限性：1.只用于评价基金会，而不涉及未注册登记的民间NGO。2.评价标准只是披露规定的信息，且是由基金会自主申报为主，缺乏第三方特别是普通民众的参与评分。申报内容是否合理、准确，没有判断依据。

在调研过程中，我们总结出理想的透明披露，需要公益组织能够回答下面的问题：

1.组织成立的背景以及你们的使命是什么？

2.基于组织的使命，贵组织计划或已经启动了哪些项目？

3.每个项目，是否我能够查到所有的受益方？且每个受益方的背景信息已公开，同时包括了受益方接受资助的内容和时间？

不容忽视的是，公益组织的公开透明是有界限的。其原因在于：首先，信息披露是有成本的；其次，还需要保护捐赠人的隐私；最后，一些公益组织认为，涉及组织核心竞争力的信息也不宜对外披露。因此，公益组织在向不同对象披露信息时，需要把握不同的边界，掌握不同的度。对于一些小的公益组织而言，由于需要披露的信息有限，因此，披露的内容更细，而对于一些大的公益组织而言，如果需要披露到每一分钱的使用，甚至买了多少包打印纸都需要披露，那么披露的成本无疑非常巨大，其实这也是浪费有限的人力物力和慈善资源。通常，公益组织披露的底线是根据各国的法律法规，向公众披露年度报告、财务报告、项目活动等基本信息。例如，根据《基金会信息公布办法》，基金会需要向社会公布的信息包括：年度工作报告、公募基金会组织募捐活动的信息、基金会开展公益资助项目的信息。

二、公益组织和公益从业者的收入水平偏低

由于国内多年来公益慈善类NGO发展程度较低，人民群众对于公益从业者的理解也失之偏颇。在一系列慈善组织失信案件与媒体舆论环境的影响下，公民对于公益从业者也产生了一定程度的误解。

（一）公益组织应当盈利

如大众所知，公益组织不同于工商企业，一般不从其进行的相关公益业务中获得利润。一般认为，捐赠方无偿提供公益组织日常运营的开支，捐款也是公益组织收入的首要来源。随着公益组织运营的专业化、规模化，公益组织在逐渐进行商业化“营利”的尝试，试图通过一些商业行为满足自身运营需求，并将商业运作中产生的利润，反哺到公益活动之中。此处需要明确一点，商业活动是为了可以不依靠、少依靠捐赠款，维持公益组织的正常运营为目的，而该组织本身进行的公益活动，依旧不产生经济利润。

（二）公益从业者的收入水平应该如何度量

在社会普遍观念中，选择了公益事业，就等于选择了一条清贫的道路，一条必须尽可能“无私”的道路。但这种陈腐的观念显然是错误的。

在对公益组织财务报表的审计之中，管理费用（这个管理费用是会计科目，不是机构收取的管理费）中列支了多少员工工资是很敏感的区域。在我国，NGO从业者的收入差距很大，从没有固定收入到年薪百万以上的都有。

公益事业从业者获得的收入，不是社会救济，而是正常的劳动报酬。公益活动虽然不直接创造经济价值，但是具有不可否认的社会价值。而公益事业从业者领取的薪水，就是对其劳动活动所创造的社会价值的报偿。这个工资高低的标准，应该根据其活动创造的社会价值的高低量化。若该组织有较好的社会反馈，则应当被支付更多的报酬。若该组织效率低下，则应获得较少的报酬。

但问题出在，现行的会计体系中，很难将公益活动创造的社会价值准确入账，纳入财务报表之中，“即使在那些有计算权力和审计能力的非政府组织里，员工并不一定能足够好的应用这些条件”。二十一世纪以来，会计学界在此领域进行着不断的探索。社会责任会计研究的内容，一方面与企业社会责任（CSR）的计量相关，另一方面是NGO财务核算的命脉。这一方面的研究，如果在今后可以取得进展，建立一套科学、公允的社会价值核算体系，将会是现行会计制度的重要补充，也会让社会各界提供一个更好的评判NGO的价值标准。也正是因为标准不成熟，所以造成了合理性（从业者可以挣到工资）和不合理性（工资标准不统一，收入差距大）并存的现状。如上所述，NGO从业者的收入标准，应该从其创造的社会价值多少出发，而不是从其创造的经济价值出发。这一套工资收入体系，会在未来逐渐完善，当然，也许还需要很长时间才能得到社会的认可。

（三）现今中国公益事业从业者的收入现状

当前中国大部分从业者的普遍收入水平，虽然还不到饥寒交迫的程度，也足可以用“惨不忍睹”四个字来形容。一方面，商业化经营思路可以带来收入，但并不适合所有NGO。因为大多数从业者们不具有出色的商业思维，难免弄巧成拙，越办越糟。另一方面，基金会对拨付资金的监管严格，因为没有可靠的评价标准，只好一碗水端平的低收入。再一方面，即便NGO从业者的收入已经低到如今的情况，社会公众依然对做公益的人领工资保持怀疑态度。简而言之，按办公地点，国内的挣钱没有国外多。按组织性质，国内组织挣钱没有国际组织多，排除物价因素，国际组织在国内的分支机构工资也偏低。

基金会工作人员的专业程度极高。其中不乏职业律师、投资银行、医生、广告公关行业转行而来的，他们有着一流的专业素质，放弃过去的高收入，以创造社会价值为目标工作，理应得到一定水平的报酬。

三、限制NGO发展的“限额”政策

中国的《基金会管理条例》（以下简称《条例》）自2004年6月开始实施。它首次按是否面向公众筹款，将基金会分成了公募和非公募两种，“非公募基金会”这种民间组织形式因此得以正式落户中国。

根据规定，基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。以政策的形式对规模、性质和运作方式不同的各个机构一刀切，这明显是有违常理的。在调查过程中，由于这项政策，限制了慈善公益类NGO对于工资发放、项目开展、员工招募、资源运用等正常日常开销。以至于部分NGO对员工的工资以项目为单位，工资涵盖在公益项目之内。即使如此，员工的多数福利依然难以保障。

四、捐赠方面科学性偏低

捐赠，即捐钱、捐东西、捐服务，而科学捐赠的关键就是怎么把东西以正确的方式，捐到正确的地方去。

个人捐赠者能力有限，可以选择的捐赠方式很灵活。对于一般人而言，小额的现金捐助是一种最方便的捐赠模式。捐助对象可以选择自己信任的基金会或者公益组织，不推荐直接将现金给予受助人，也就是所谓的“捐机构，不捐个人”基本原则。如果是在一些募捐平台上，看到一些重病患者的募捐需求，有能力的话也可以提供一些力所能及的帮助。不过需要注意的是要尽量通过中介机构，不要与受助人建立直接的私人联系。

个人捐赠者如果想提供物资捐赠，无论是捐给个人还是组织，都最好可以事先与对方取得联系，以确定自己捐赠的物资是对方确实需要的。

五、税收优惠制度不完善

在税收优惠制度方面，主要存在以下几个问题。

首先，免税资格没有规范的认定标准与确认程序。与政府关系往来密切，或者带有官方色彩事业编制的有关NGO更容易得到政府青睐，因此更容易办理和获得免税资格；而那些由公民自发组成的NGO或者是部分海外华人华侨创办的相关基金会，由于跟政府关系不紧密，所以在程序上更难以获得免税资格，从而也限制了其获得免税资格的比率，通常难以通过。

总之，非政府组织在中国社会尚处在发展的起步阶段，公益慈善类NGO的发展无论在外部法律政策的环境下，还是内在的制度构造和能力建设，均存在不同程度的缺陷。来自社会体系的支持也不够有力。然而从发展上看，随着国家政策对公民社会建设的倾斜，我们有理由相信在一个较为完备的监管体系下，在法治化的中国建设起来之时，公益慈善类非政府组织将能够调动更多社会资源，提供相关社会服务，实现公民社会自治，并通过政策倡导积极有效地影响社会的公共决策过程。

参考文献：

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