非财政性公用设施有偿使用的法律规制

今日中国，民众享受基础设施的经济壁垒日益高筑，在市场导向下基础设施非财政投资水平的城乡差别、东西部地区差异，至使基础设施的绝对数增长与基础服务的水平无法在国民发展权平等的前提下实现正比例关系。在法律上探讨有关基础设施的符合最大多数人的最大利益的发展模式，就有特殊的时代意义。

一、财政与非财政营建公用设施的界限

一般认为，人们利用公用实施过程中的“有偿性”，主要不体现在公用设施的名义所有人(国家)与不特定公众用益人间的，随机的民事交易关系(即路桥使用与使用费的收取)中，甚至有人认为公用设施法律关系必须排除私法规则的适用，而体现在社会公众的纳税义务、对政府的公共事业委托及由此形成的公共福利体制中。 但是，实际上无论是发展中国家，还是发达国家，人们对生存条件的提高要求，都或多或少超出了人们正常纳税形成的国家财政的支付能力，而超量公用设施建设与维持所形成的“赤字”只能由财政以外的渠道加以弥补。 我国在实践中主要采取的方式有：国有独资公司直接贷款或利用国家贷款完成投资(贷款方式又分为发行国债，向本国商业银行、外国金融机构及政府贷款等)；私人公司为主体融、投资(主要指国家授权私人项目公司自行筹资建设公用设施，建成后在约定期限内享有以收费权为主要内容的公用设施经营权或所有权，承担向公众开放公用设施、维持公用设施物适用性为主要内容的义务，即通常所说的BOT方式)。无论投资主体是谁，都是将私人资本(即便是国债资金也是对闲散民间游资的集中)引向公用设施投资领域，而私人资本进入的动机只能是取得利润，这就必然形成对公众使用人不同于税收的经营性收费。公用性由无偿(相对而言)走向了有偿，传统税收福利机制让位于民事交易关系。

财政与非财政营建公用设施间存在明显界限，它归根到底体现了一个公民因纳税而无偿用益公用设施的宪法性权利，与因交费而有偿使用公用设施的民事权利性质的区别，因此历来为各国法律所重视。

二、非财政支持公用设施对公众使用构成的“经济壁垒”

1.被“放大”的财政困难说与被纵容的市场模式

80年代中期以来，中国路桥等公用设施借市场化的融资、经营方式极大提高了建设速度，但其中隐含的某些“放大”的财政困难说，纵容过度市场化取向的弊端则是值得注意的：

(1)市场化公用设施建设全面压倒财政投资公用设施建设。一些地区基础设施投资规模逐年递增，但仔细分析会发现，动辄上百亿的投资规模中政府财政所占比例不足10%，且逐年下降。

(2)肆意扩大公用设施的收费范围、延长收费期限、提高收费幅度。一些城市将财政投资公用设施、无须投资建设的自然公用设施（如自然景区）搭收费公用设施之便车“顺势”也收起费来，例如重庆市纳入收费基数的“重庆嘉陵江大桥”是上世纪60年代靠政府财政投资，前苏联援助技术兴建，但在80年代后也开始收费了。

2.问题在基础设施收费年票制改革中的“潜移默化”

针对上述弊害，国务院于2002年4月15日率先对问题较为突出的交通领域《国务院办公厅关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》(国发办[2002]31号)，以下简称《通知》，重申了在《公路法》与《城市道路管理条例》中财政投资兴建的公路与桥梁、隧道与市场化方式兴建的同类设施在收费问题上的界限，并明确规定：不属于利用国内外货款或集资建设的路、桥、隧上设立的收费点；或将上述交通设施与收费路桥捆绑，增设收费点；或虽属收费路、桥、隧但已还清贷款与集资款、经营期满仍然继续收费者，均应取消。通知同时禁止将还贷公路与其他产业类公司捆绑上市，对保留的收费站，应一律在2002年12月底前重新申办审批手续。但是，这样的规定很可能被基础设施收费年票制改革有效的绕过了。例如近年来，广州、济南、重庆等一些城市先后出台了城市交通设施收费中的“一车一年一票制”（简称年票制），取消了各段交通设施分属不同“业主”而分段设置的众多收费站，这着实提高了效率、方便了出行，但所掩盖的“代价”却不容忽视:

(1)财政与非财政公用设施界限被进一步混淆。今天的路桥收费年票制是在对既往收费点照单全收，缺乏对收费本身“合不合理，合不合法”的最重要的判断基础上的变化，它充其量是计量计价体制、管理公司间利益分配方法等技术手段的变革，不是什么体制改革，更谈不上观念变革。例如重庆市的有关听证会上，主城七桥中靠政府财政投资建设的桥梁的管理公司－－重庆公用路桥有限公司完全回避人们争论已久的路桥收费的合法性问题，仅仅关心自己即得收费额度在将来能折算成多大的收益权份额。由于不再借助收费点的收费方式，年票制就回避了《通知》中关于在2002年12月前对所保留收费点的重新审查的规定，这也许就是为什么年票制在重庆多年来限于空谈，而《通知》颁布(2002年4月20日)不久(从日程的2002年5月到正式实施的7月1日，不足2个月)即快速上马的原因，其间借年票制变相回避整顿，保留财政性公用设施的不合理收费的嫌疑不容忽视。

(2)强制交纳，缺乏区分。以重庆市为例，购买年票是车辆通过年审、取得上路资格的前提。而不同的车辆上路频率、经常运行的路线也是不同的。年票制难以充分现车辆使用程度的社会自主性与差异性，这种为了保障收费者利益而忽略使用人差异，取高补低的收费方法又是否违反了交易中无歧视、无强制的原则呢。也许这些都是为了体现某种社会效率而对绝对公平的必要牺牲，但牺牲必须是合理的。正如保险制度中，通过“精算”制度精细划分风险等级，确定不同费率，尽可能限制了对个体差异的忽视。而各地年票制显然还未引入费率精算制度。

三、非财政支持公用设施有偿使用体制的法律规制

1.必须坚持对两种公用设施的区分原则

(1)明确规定《公路法》及《条例》中对收费设施的界定适用于年票制改革本身，各种非依贷款，融资建设的路桥设施，即始有收费惯例，在年票制中也应当由收费基数中去除。对此，《通知》的检查范围太小，应将对“收费点”的二次审批这种形式意义上的检查扩充为对实际收费行为再次审批的实质检查。

(2)对各上市路桥公司进行资产分解与重整。只有以公司贷款，增资扩股(资本公积)修建的公用设施才是真正可以“经营”的公司资产。财政性公用设施实际是政府代表全民向公司托管的财产，经费应由政府财政分担，这部分财产既不能成为收费的依据，更不能成为公司股东权的对象，承担为公司股东分红的营利任务。对两种公用设施的管理、经营收支必须由公司分帐进行，甚至应象保险业那样分业经营。

2.规范收费用途与流程

国有路桥公司而言，收费的目的应仅限于偿还贷款或其它融、保养路桥的必须开支，不得作为福利开支，至于此类公司已上市，特别是有私人股东时，如何形成股东红利的问题，笔者认为，各股东仅仅针对投资入股，以投资修建公用设施拥有一定期限的营利权、分红权，而对入股以前已经依贷款建成的设施无营利权。至于是否允许以路桥收费支持新路桥建设，笔者认为，虽然我国交通部1996年的《公路经营权有偿转让管理办法》中规定：公路经营权转让收入可用于公路投资项目，这意味着经营权中包含了为再投资的收费权份额，但应当注意，这种收费实际是公路使用人作为自公路的直接受益者而承担的，相对一般公众的对公路建设尽更多义务的，由路桥公司代征的特种税收，与路桥收费的性质有本质区别，应与一般收费分帐设立。用这些收费修建的公用设施仍是财政公用设施，不是收费公用设施。

3.税收财政与福利制恢复与政府职责的严守

(1)政府职能应首先体现在直接服务于公众的福利事业，政府本身之工作条件次之，而政府营利事业就更应次之。财政能力应优先支持路桥等公用设施建设，绝不能借市场机制的补充机能介入而有意懈怠自身职责，本末倒置，甚至带头逐利。

(2)市场化机制引入及收费水平以公用设施建造当时财政水平与公用设施建设实际需要间的差距确定的，但在公用设施经营期间，一国经济水平与税收财政能力往往也是与时俱进的(也不排除暂时性滑坡)，公众享有关于公用设施用益方面的福利也应相应同比增加，因市场化因素介入而在某些公用设施领域退出的福利机制也应重新介入，逐步替代公用设施用益关系中使用人与经营间以使用―用费为基础的民事法律关系，在经营期限内，公用设施对社会公众的收费水平应当逐年降低，而由此形成的与经营者还贷及预期利润的差额应由国家财政以逐年递增的方式补贴。

参考文献：

[1]王名扬:法国行政法[M].中国政法大学出版社:1988，302-303

[2][美]史普博:经济学中的著名寓言：市场失灵的神话[M].余晖等译.上海人民出版社:2004，44

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