加快四川城镇化进程推进“两化”互动发展

“十一五”以来，四川城镇化推进速度加快，与全国的差距逐步缩小，但城镇化水平总体仍然偏低，应从促进“两化”互动的角度来推进四川城镇化。

城镇化是工业化背景下的全球现象，农业发展是城镇化的初始动力，工业化是城镇化的根本动力。工业化与城镇化之间有着内在的必然联系。近年来，四川在工业化、城镇化快速推进的同时，二者之间不适应、不协调的矛盾和问题日渐突出。“两化”互动是推进四川跨越发展的主路径和主引擎。从加快城镇化进程角度探讨推进“两化”互动发展途径和策略意义重大。

“两化”不相适应的主要表现

“十一五”以来，四川加快了工业化步伐，全省工业发展成效突出。2006～2010年，全省工业增加值占GDP的比重提高了7个百分点。有7个市州工业增加值占GDP的比重超过50%，其中泸州提高18.2个百分点，达州提高了15.6个百分点（见表1、表2）。

但是，不可忽视的问题是工业化与城镇化不相适应，主要表现在：

一是城镇化滞后于工业化。二产就业比重与城镇化率的比率（I/U）、二产及三产就业比重与城镇化率的比率（N/U）是反映工业化与城镇化适配性的重要指标。一般而言，I/U=0.5、N/U=1.2表明工业化进度与城镇化进度基本相互适应。2000～2010年，四川I/U和N/U虽然逐步接近均衡值，但工业化与城镇化不相适应的问题仍然较为明显。2010年，四川省以二产就业比重为基准，按IU倒推的城镇化应为49.8%。以二产及三产就业比重为基准，按IN倒推的城镇化率应为46.9%。2010年四川实际的城镇化率为40.2%，由此表明四川的城镇化比工业化大约落后大约6-9个百分点（见表3）。

二是作为工业主要空间载体的城镇发展严重不足。2000年以后，四川再未增加设市城市。2003～2010年再未增设市辖区。到目前为止，除成都之外，没有1个上百万人口的城市，仅有南充、绵阳、攀枝花、自贡4个城市人口上50万人，但也仅在50～70万人之间。

三是城镇发展缺乏有效的产业支撑。城市工业集聚规模不大、集聚水平不高，并且有分散化的趋势。为代表城市地域的市辖为例，近十年来，尤其是“十一五”以来，市辖区在全省的经济地位和作用有所下降。GDP占全省比重较2005年下降了0.4个百分点，二产及工业增加值与2005相比都有一定幅度的下降（见表4）。

四是产业园区与城镇在空间上脱节。目前，四川有203个县级以上产业园区。在近年来产业园区的快速发展过程中，相当一部分产业园区与城市在空间上过度分离，形成空间二元化，导致产业园区得不到城市基础设施的配套支撑和高端服务业、生活业的有力支持，必须自我完成基础设施、商业设施、公共服务设施的配套建设，既占用宝贵的建设用地指标，各类设施运行效率和利用率低下。城市又因缺乏就业机会难以有效吸纳人口，服务业也因缺乏服务对象而难以发展。

途径与策略

从加快城镇化进程、促进“两化”互动的角度来说，四川推进城镇化需要突出五个重点：

优先发展大城市，集约发展小城镇

“十二五”时期，四川城镇人口将增加约630万人，其中460万人需要靠成都以外的城市来吸纳。只有大城市才具备大规模吸聚人口的能力，因而必须优先发展大城市。要以大城市作为四川加快城镇化发展的着力点和突破口，充分发挥大城市聚集经济、辐射带动和吸纳乡村人口的能力，使之成为四川人口城镇化的重要载体，承载全省30%以上的城镇人口。到“十二五”末全省城镇人口形成以下布局：成都市35%，大中城市30%，其他城镇35%。

工业集中发展区要以城市为载体和依托

以城市作为四川经济社会活动的主要空间载体，大力引导和促进二、三产业向城镇集聚、尤其是向大中城市地域集聚。工业集中发展区要以城市为载体和依托，协调和处理好与城市的空间关系，保持合理的空间尺度，以增强工业对城市的支撑作用，强化城市对工业的服务功能。

加快市制改革进程

四川在推进城镇化的过程中，现有市制对城镇化进程的体制阻碍从来没有引起足够的重视。为此需要加快市制改革进程，突破城镇化发展的制度瓶颈。

一是合理增设市辖区。目前，四川尚有7个地级市独立设区，即仅设一个市辖区，这已经远远不能适应这些城市发展的需要。应根据城市发展进程和实际需要，积极推进达州、广安、资阳等市增设市辖区，以更好地分担城市管理功能，有效拓展城市发展空间。

二是积极推进撤县建市。四川自2000年以后再未增加设市城市，目前四川大约有15～20个县城已经超过10万人口的设市标准，应积极推进具备条件的县撤县建市，增加全省设市城市数量，使之建立起相应的城市管理体制。

三是创新城镇管理体制。允许和鼓励具备小城市条件的县增设城市管理局、水务局等以城市管理职能为主的管理机构；将市街体制延伸到县城，将具备小城市条件的县城驻地镇改设或分设街道办事处；扩大小城镇、尤其是中心镇的管理权限，建立健全小城镇管理体制。

建立以常住人口为基础的新型城市管理制度

在城镇化加速推进的背景下，城乡人口流动性加大，以户籍人口为基准的城市管理制度已经完全不能适应需要。为此，加快建立以常住人口为基础的新型城市管理制度。

一是建立以常住人口为基准的统计体系。建立以常住人口为基准的统计评价体系，以真实地反映大规模人口流动背景下全省各地经济社会发展的实际状况。

二是建立以常住人口为基础的城镇基础设施和公共服务体系。以常住人口为基础，配备与此相适应的城市管理机构和人员，科学规划和合理安排城镇基础设施建设，配套完善商业网点、医疗机构、教育机构、文化体育等公共服务设施。

三是建立以常住人口为基础的社会公共资源配置体系。按谁提供公共服务、谁获得公共资源的原则，对社会公共资源进行重新配置，促进人口合理流动。