安徽加快发展新型城镇化的若干思考

摘要：新型城镇化是当前各界关注的焦点，是未来发展的必然选择。本文在阐述我省今年城镇化发展成就与存在问题的基础上，从人口转移、空间优化、产业支撑、生态宜居、制度创新等方面对就我省未来新型城镇化的发展思路作了分析与探讨。

关键词：新型城镇化 人口转移空间优化产业支撑生态宜居制度创新

中图分类号：F291文献标识码： A

同志在十报告中鲜明地提出了城镇化战略，报告指出要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

一、新世纪特别是“十一五”以来我省城镇化所取得的成就与面临的挑战

新世纪特别是“十一五”以来，我省坚持实施中心城市带动战略和统筹城乡战略，不断加强城市基础设施建设，积极开展城乡一体化综合配套改革试点，城镇化速度明显加快，城镇布局体系不断优化，投资环境和人居环境得到较大改善，城乡面貌发生巨大变化。但在新的形势下，我省城镇化发展还面临一些挑战和制约因素：面临加快发展与全面转型的双重任务，土地、水等要素资源和环境约束趋紧；中心城市辐射带动能力不强，城镇群内部的协作机制尚未真正建立；农民市民化亟需破解难题，农民进城落户还存在不少体制机制障碍；城市规划建设管理水平尚待提高等。粗放发展的传统城镇化模式已经难以为继，转型发展势在必行。“十二五”及今后一段时期，我们必须深入贯彻落实十精神，以科学发展观为指导，以全面转型为主线，切合省情、因地制宜，促进城镇化从单纯追求速度向着力提升品质转变。

二、大力推进新型城镇化

刚刚闭幕的2012年中央经济工作会议提出要求积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量走新型城镇化道路：会议指出城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。要构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。

推进新型城镇化建设是今后加快城镇化发展的必然要求。

三、新型城镇化的丰富内涵

新型城镇化是经济长期平稳较快发展的动力源泉，是最大的内需潜力所在，是经济发展方式转变的战略支撑，它一手托着工业，一手牵着农业，一边拉动投资，一边促进消费，更能有力推动生活业、生产业和公共服务加快发展，形成一、二、三次产业协同拉动经济增长的格局。全面准确领会新型城镇化的新内涵，具有战略意义。

新型城镇化要“新”在哪里？ “新”在城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展，互促共进的城镇化。践行新型城市化的要害，是推进以农村人口转移、转化为核心的城乡产业调整、空间优化和体制变革。具体表现在：

（一）新型城镇化是以人为本的城镇化，是以农村人口转移、转化为核心

人口城镇化是城镇化的基本衡量指标，是城镇化的核心，是城镇化水平的重要标志。近些年来，虽然各地城市建设速度很快，城镇数量和规模在不断扩大，但由于城乡二元体制的存在等原因，真正的以农民转移转化为实质的人口城镇化、以劳动力家庭转移为目的的城镇化却很慢，城镇化效率不高，没有为农民真正转为市民提供更多的机会。相反，人口的城镇化，却成为了房地产商炒房的理由，导致房价不断上涨，农民进入城市的门槛越来越高，人口的城镇化越来越难。2012年初夏，中国社科院《2012年社会蓝皮书》指出我国人口城市化率已达51.3%（注：2011年底我省城镇化水平达44.8%,滁州市城镇化为43.2%，均低于全国平均水平），这包含了没有城市户口的常住人口，真正的城市户籍人口为33%。专家指出，中国的城镇化是一种典型的“不完全城镇化”，大量农民只是名义上的“居民”。

转移转化农民是新型城镇化的“第一要义”。如果把这个给忽略了，就是本末倒置。城市化也是有战略机遇期的。我们现在是高速工业化的时期，联动推进城市化不但势在必行，而且恰逢其时。错过了这个历史性的机遇，大量的农民工不能实质性地转化为城市居民，然后大量地返乡，那时候虚高的城市化水平就要降下来，也就失去了大量农民转化为市民的机遇。

当前，推进城镇化的一项重要任务是正确处理好农民的转移、转化问题。通过有效的方式，合理有序地推进农村人口的有效转移，对我国未来的城镇化发展至关重要。首先，提高人口城镇化水平可以创造巨大经济需求；其次，减少农民才能从根本上富裕农民；再次，人口城镇化是发展现代农业的需要；最后，人口城镇化是统筹城乡发展的重要内容，是国家未来政策的主要着力方向。如果我们8 亿农民当中，有5 亿农民能够顺利地完成了城市化，中国必然会成功地转型为一个内需消费大国。

（二）新型城镇化要有科学合理的空间形态，要形成科学合理的现代城镇布局体系

新型城镇化需要解决城镇空间形态合理化的问题，需要协调城市群、大中小城市之间的关系。为此需要注意两方面：

1、坚持以城市群为主体形态，推进差异化发展策略

城市群是在工业化、城镇化进程中出现的区域空间形态的高级现象，其特点是功能高端化、结构等级化、分工合理化、城乡一体化、交通网络化和发展动态化，城市群中各组成部分共同对区域发展产生影响。从各国和发达地区的城镇化模式看，当城镇化进入一定阶段后，城市群已逐渐成为城镇化进程中的主体形态。把城市群作为推进城市化的主体形态，有利于解决行政区划分割造成的区域经济联系松散、产业分工不合理、生态环境治理缺乏整体性等问题。城市群战略是未来城市应对激烈的区域竞争的最有效手段。2010年8月，国家发展改革委印发了关于促进中部地区城市群发展的指导意见的通知，引导和支持中部地区城市群健康发展。由此可见，从国家层面来说，中部地区加快发展城市群是重要的政策导向。采取以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的模式，是为了体现以大引小、以城带乡、以工促农，大大提升城乡空间布局、结构功能和资源配置的组织化程度。 未来我省在继续壮大中心城市，提升辐射带动力的基础上，必须进一步把发展的重点转向城市群发展，培育壮大经济增长极，全面提升区域综合竞争力，为实现走在中部崛起前列奋斗目标奠定坚实的基础。

2、坚持分类指导，实施区域非均衡发展策略

受地理区位、交通条件、发展阶段、历史沿革、发展定位等影响，我省范围内各地区之间经济及社会发展程度存在在明显的差异。由于各地资源环境承载力及集聚经济和人口的发展潜力存在较大差异，必须因地制宜，分类指导，通过实施非均衡发展战略，分类推进各地城镇化发展，形成各具特色的城镇化发展态势。

城镇建设，特别是小集镇建设应走不均衡的发展道路，不能搞平均主义，要有重点地选择一批重点镇加以建设。要克服过去的“全面开花式”建设小城镇的做法。“走过一村又一村，村村像城镇；走过一镇又一镇，镇镇像农村”，既体现了长三角、珠三角小城镇发展取得的巨大成就，同时也凸现了小城镇发展模式存在的严重不足——土地利用粗放、基拙设施短缺、环境质量低下和城镇管理落后。要选择一批产业特色优、发展潜力大、区位条件好、带动作用强的镇，培育成人口规模达一定规模的中心镇，提高其首位度，充分发挥其示范作用，辐射和带动周边区域的发展，使其成为连接城乡的节点和繁荣农村、服务农业、集聚农民的重要载体。

（三）新型城镇化必须有坚实的产业支撑

产业支撑是新型城镇化的关键。践行新型城镇化过程中必须要重视产业的发展与培育。

1、整合农业资源，优化农业结构，大力发展现代高效农业。

要大力整合农业资源，优化农业结构，全面提升农业综合生产能力，做好特色优势农产品区域化布局，重点建设一批面向长三角城市群和合肥经济圈的农产品生产、加工、供应基地和绿色生态农业基地，实现对粮棉油、特种水产、畜禽、特种蔬菜等优质农产品进行规模化生产。

2、科学承接，推动工业集群集聚

（1）培育主导产业集群集聚，新兴产业提升规模

主导产业决定了城镇经济发展阶段的性质和任务，抓好主导产业是发展城镇经济一项首要任务。要按照主导产业高端化、传统产业新型化、新兴产业规模化的思路，通过政府规划和政策扶持，发展关联配套产业，增粗拉长产业链，加速产业集聚，培育壮大支柱产业，并带动一批未来发展潜力很大的新兴产业的兴起。

（2）优化园区产业定位，避免无序竞争

各类园区是承接产业转移的主要平台。各园区立足自身条件和产业优势对自身的产业定位和发展方向进行调整与优化，将相同或相关的产业形成集群，实现优势互补，错位发展。园区发展要避免发展定位模糊和低水平同位竞争，避免造成资源浪费和无序发展。

（3）优化园区空间布局

园区布局是产业发展的空间落实。要完善产业发展专项规划，以此为依据，科学选择、合理布局产业发展基地，将产业发展规划落实到具体空间上。

（4）理性承接产业转移，防范化解环境风险

承接过程中务必做好环境影响评估 ，把握好市场准入门槛。对引进的产业项目要综合考虑投资额、环境损害程度、排污治理水平、技术投入、可持续发展可能性等各项指标，对污染可能性大的项目必须严格控制数量，严把市场准入门槛。对那些可能造成环境污染与破坏，目前又没有效治理措施或治理非常困难的项目，无论投资规模有多大，都应当坚决放弃。要全力营造良好的投资环境，争取吸引优质的产业转移项目。

3、提升现代服务业水平，提升和优化产业结构

现代服务业的发展水平是衡量现代社会经济发达程度的重要标志。当前要紧密结合承接产业转移的要求，坚持市场化、产业化、社会化方向，通过政府引导、市场运作、政策扶持、项目带动、集聚发展，大力发展现代服务业，全面提升传统服务业，着力打造大物流、大商贸、大市场、大旅游，不断推进服务业规模扩张、结构优化和竞争力提升，形成现代服务业快速发展的新格局

（四）新型城镇化必须坚持集约高效、生态宜居策略

当前我国城镇发展模式仍比较粗放，大多数城市都偏重城市发展的数量和规模，偏重外延扩张，不太重视资源和环境的代价。一是资源消耗强度高。2000年～2010年，我国城市建成区面积从2.24万平方千米迅速扩张到4.01万平方千米，年平均增速分别为5.97%，远高于同期城镇人口3.85%的年均增速，说明我国城市建设用地的使用效率不高，土地城镇化快于人口城镇化。1979年，我国有154座城市缺水，到2010年420多座城市供水不足，其中110座严重缺水。城镇化是能耗的主要贡献者，2008年我国万美元国内生产总值能耗7.86吨标准油，同年世界平均水平是2.94，中等收入国家是6.51。二是生态环境问题严重。城市湿地面积不断缩小，城市地下水过度开采的现象较为普遍。2010年全国有超过50%的城市出现过酸雨，按2012年2月新修订的《环境空气质量标准》，我国有2/3的城市空气质量不达标。全国2/3的大中城市陷入垃圾包围之中。

集约高效、低碳生态是现代城镇发展的必然趋势趋势，也是我省新型城镇化发展的必由之路。从外部环境看，“十二五”期间，国家对节能减排提出了新的更高要求，与“十一五”相比，增加了单位GDP二氧化碳排放、氨氮和氮氧化物三个约束性指标。十把生态文明建设列入“五位一体”总布局，提出要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。从发展实际看，在城镇化快速发展的进程中，随着城镇人口和产业不断集聚，土地、水、能源等资源短缺问题将进一步加剧，资源环境约束进一步加剧对城镇节约集约发展的要求更加趋紧。因此我省特色的新型城镇化发展要发挥后发优势，不走一些发达地区城镇化传统发展模式的老路，尽最大努力避免和减少城镇化中的资源环境问题，坚持走资源节约、环境友好的城镇化道路。新型城镇化发展进程中要建立循环集约高效的产业体系;形成城镇布局集中、紧凑的城镇体系；倡导绿色低碳生活方式与消费模式; 加强城市环境污染综合整治，营造良好的城市生态生活环境。

（五）新型城镇化必须要改革创新，攻坚克难

现行制度不利于城镇化健康发展，不利于农民工融入城市社会。要促进农民向市民的转化，必须要改革现行的户籍、就业、住房、保障的相关体制。城镇化发展不能脱离深化改革和理顺体制，不能单纯从产业发展、设施建设等硬件的角度来推进城镇化，不能只是关注硬的方面的变化，而看不到软的体制的改革、理念的创新。 看不到城乡二元经济结构的体制根源，不触及固化这种结构的体制因素，不以新的有利于人口自由迁徒、劳动力自由择业、要素自由流动的制度安排去取而代之，推进城镇化的硬件任务也是难以完成的。

中共中央政治局常委、国务院副总理2012年12月19日在北京主持召开经济社会发展和改革调研工作座谈会时指出：面对世界经济低迷的趋势，中国作为大国要立足内需，城镇化就是最大的内需，要把这个潜力发挥出来，还要靠改革。推动城镇化，把农民工逐步转为城市市民，需要推进户籍制度改革；城镇基础设施和保障房建设，还要完善融资和管理机制；城镇化必须确保粮食安全，这关系到严格保护耕地和发展现代农业等问题，也要靠改革的办法来推动。把城镇化最大潜力和改革最大红利结合起来，形成叠加效应，中国经济就有长久持续的动力。

关于城镇化方面改革的基本取向，是要实现包括人本身在内的城乡要素资源，能够依据高效集约利用的原则自由化流动；同时也是要实现包括社会管理在内的政府公共服务，能够依据公正公平的原则均等化提供。我省正处于城镇化加速推进的关键时期，必须要立足省情和城镇化发展阶段性特点，以制度创新为突破口，大力推动城镇化的健康快速发展。一方面要着眼城市扩大公共服务体系覆盖面，按照城乡一体的要求，坚持从实际出发，加快推进户籍制度改革，积极探索完善有利于农民进城的就业、住房和社会保障制度，推动城市教育、医疗卫生、廉租房等资源向进城农民开放，促进基本公共服务和社会保障均等化。另一方面要立足农村盘活农民土地房屋等资产，积极借鉴各地的好经验、好做法，在保障农民权益的前提下，鼓励支持有条件的地方采取以承包地换社保、以宅基地换城镇住房、“带地进城”等方式，有序引导更多农民进城安居乐业。

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