关于发展小城镇加快城镇化进程的思考

【摘要】“城市发展与城镇化”被列为重要专题，这是非常有意义的。由于特定的社会经济条件和历史发展的原因，我国目前的城镇化水平与发达国家相比仍然有较大的差距。当前和今后一段时期，影响我国城镇化进程的主要“瓶颈”，不是户籍、政策等问题，排在首位的是“就业”问题。其后是资源问题，即水源、能源、土地等问题。如何使城镇化过程中的上亿农民留在小城镇，提高小城镇的竞争力，减小城市负担和资源浪费，是本文的思考方向。

【关键词】探索 小城镇 发展 模式

中图分类号：TU984文献标识码： A

引言

推进城镇化是一项系统工程，涉及改革、发展、稳定的方方面面。近年来，我国各地小城镇发展迅速、各具特色，积累了不少成功经验。由于特定的社会经济条件和历史发展的原因，我国目前的城镇化水平与发达国家相比仍然有较大的差距。但改革开放30年来我国的城镇化水平，已由1978年的18.6%提升到2008年的45%左右。其中很重要的因素就是农民工进城，将近有1.5亿农村人口转化为非农人口，大部分的农民工已转化为城镇的暂住人口。这是我国城镇化成长发展的主流形式。本文将从农村劳力推动我国特色的城镇化、城镇化发展的动力机制以及城乡统筹与中国城镇化的关键性策略等方面探索小城镇发展的若干规律及意义。

一、中国城镇化采取什么样的空间模式。

这个问题涉及到：“化”到城镇的农民主要向什么样的城市集中？大城市、中小城市、小城镇还是“农村城镇化”？我国实行了几十年基本不变的城镇发展方针在1990年代末作了调整，概括说来就是不同规模、不同等级的城镇协调发展。这种调整适应了市场经济的规律和机制。在市场经济条件下，各种城镇的发展受到经济规律的影响和作用，往往不是人们主观意志能过左右的。今天全国农民向城镇迁移的大动向，一定程度上是这种规律的反映。但是，人的主观能动性（表现为规划、调控）仍然是十分重要的。特别在资源和环境保护，重要的制约的开发引导，基础设施的综合规划等方面一定要较强宏观的监测和调控，包括做好区域城镇体系的规划和城镇规划，使中国的城镇化走向健康发展之路。20世纪是全球城镇化快速发展的时期，尤其是二战以后，全球城镇化率到20世纪末达到48%，而20世纪初只有13%，100年间提高35个百分点。全球城镇人口达到28.6亿。这个时期的特点是：大量发展中国家开始城镇化，其中一部分国家出于农业生产率低下，农民缺少生计，大量涌入缺乏就业岗位的大城市而造成所谓“过度城镇化”现象，一部分发达国家则基本达到了城镇化相对停滞的阶段。这些国家的城镇化率不再上升，但并不意味着城市停止发展。

中国的城镇化，有自己的发展历程和特点。自建国时，大致可以分为3个阶段。第1个阶段从1953―1958年第一个五年计划时期，国家开始进行工业化。在计划经济体制下，大规模的工业建设吸收大批农民进入工厂，城镇人口有计划的增长，是城镇化稳步进行的时期。全国城镇化率从10.6%提高到16.3%，年均提高0.63个百分点。第2个阶段从1958―1978年是城镇化徘徊、停滞的阶段，由于“”、“”的干扰，指导思想摇摆和一度曾试图走“非城市化的工业化道路”，城镇化率20年只提高1.6个百分点，年均增长0.08个百分点，还有几年是负增长。第三个阶段从1978年至今，是城镇化快速发展阶段，城镇化率至2002年提高到39.1%，年均增长0.88个百分点，1998年后几年超过1个百分点。这同中央指出城镇化是解决“三农”问题重要途径之一和在“十五”计划中明确提出推进城镇化的战略，调整部分限制和不利于农民进城的政策等因素有关。中国的城镇化历程表明：①工业化和经济社会发展带动了城镇化，城镇化又会从正面或负面影响经济社会的发展；②国家的有关方针和政策，对城镇化进程有很大影响；③至2020年或更长时期，中国的城镇化还将经历一个快速发展的时期。

二、城市发展的瓶颈

最近，国家正在研究制定中长期科技发展规划，“城市发展与城镇化”被列为重要专题，这是非常有意义的。美国著名经济学家，诺贝尔奖金获得者斯蒂格列（J.E.Stiglitz）教授把中国的城镇化和美国的高科技并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素，并认为城镇化是新世纪对中国的第一大挑战[1]。这位学者的论断是正确的。中国2002年的城镇化率39.1%，低于世界平均水平（48%），全国城镇总人口5亿，总量为世界第1位，大约是美国全国人口1.8倍。21时解除其对我国是一个战略机遇起，解决“三农”问题是国家的“重中之重”，原有城镇也需要发展和提高。从各方面分析，把城镇化看作是中国21世纪（初、中期）最巨大的一项社会工程是不为过分的。专家们认为，根据对今后一段时期全局情态的分析，我国至2020年城镇化率预期年均提高1个百分点是较为适当的。以此推算，我国至2020年的城镇化率可能达到57%，城镇人口年均增加1800多万人，总共有3亿农民转为城镇人口（比美国现在的全国人口数还要大），如果计入城镇人口自然增长因素，城镇总人口将达到8.4亿。这是一个巨大的数量。 3亿农民在不到20年的时间里转移到城镇，成为城镇人口，在世界城市发展历史上是一项史无前例的“壮举”。不少学者指出：真正意义的城镇化，不仅是农民“身份”的改变，还包括从市的产业、生活居住的方式、文化素养等各方面的变化。这无疑需要经历一个较长的过程，而且变化是渐进的。即使第一步――“身份”的变化，也不仅只是户籍的改变，而是有很多基础性的条件需要准备。经过一定研究得出的初步结论是：当前和今后一段时期，影响我国城镇化进程的主要“瓶颈”，不是户籍、政策等问题，排在首位的是“就业”问题。其后是资源问题，即水源、能源、土地等问题。我国城镇的就业形势一直比较严峻，从1978～2020年，全国城镇年均增长就业636万人，近几年城镇登记失业率为2.9%，如果加上“隐性”事业，数字将更大一些。如果今后按照年均新增城镇人口1800多万人计，需要新增的就业岗位为年均800多万个，任务是非常艰巨的。为此必须进一步发展城镇经济，扩大规模，开拓新的产业，在结构调整上注意发展能过提供较多的就业岗位，生产链较长的企业。

资源问题是另一个重要“瓶颈”。我国大部分城镇存在“缺水”问题。有些城市盲目“做大”，往往“盲”在不顾水资源的制约，指望国家来解决燃眉之急（包括远距离调水等）。这是一种只顾局部、不顾全局，不计成本，不利于可持续发展的片面观点。在推进城镇化的过程中，还要特别注意城镇合理的布局和合理的发展规模，把推行“节水型”城镇，作为一种战略性的措施。能源问题也是严峻的。每年新增1800多万城镇人口，对电、石油、燃气、煤等能源消耗的增量是很大的。仅以石油而言，我国现在已成为世界第二大石油消费国，我国的城镇，特别是大城市已开始进入“汽车时代”，势头方兴未艾。面对这种态势，唯一的选择是大力发展多种交通方式的城市公共交通，与私用汽车“比”便利，“争”客流；从长远看还要调整城市的能源结构，采用“绿色”的、可再生的新型能源，比坚决推行“节能城市”战略等。土地是城镇发展的另一个重要资源。我国现有城镇的土地利用与世界各国比较，是属于“中等高密度”的。大量农民成为城镇人口，他们的居住形态将从分散、低层、独居为主变为集约型、多层为主的城市社区，如果原来的宅基地也能转换为城镇居住用地，那么城镇化并不比农村多占土地。城市本来就是一种集约型的居住方式。近几年那种盲目圈地造成的耕地流失和浪费是一种不正常的现象，相信会逐步得到纠正。但是新增城镇人口总要占用一部分土地，包括耕地。年均新增1800多万人，如果按现行规划用地标准简单测算，则需要2000km2左右的土地（合300万亩）。数字也是很大的，并且超过近几年土地供给的规模。中国的城镇应该提倡，在合理的基础上节约用地，做到“精明增长”。在空间结构上采取“紧凑发展”的模式，但要保证必要的生态环境条件，合理的密度。项目建设（包括工业、交通等在内）要满足卫生的要求，采取合理的用地标准。

三、发展小城镇、加快城镇化进程的战略意义

1、推进城镇化，有利于农民脱贫致富奔小康。全面建设小康社会的重点和难点在农村，要使农民致富，唯一的出路就是通过城镇化，实现农民向非农产业转移，减少农民的数量，提高人均生产率。转移出来的农村劳动力收入增加了，农村劳动力的价值也大大提高，收入相应增长。而大中城市吸纳农村剩余劳动力的能力又极为有限。因此，实现大规模农村人口转移只有发展小城镇，实现城镇化，改善城乡二元经济结构，实现人口、经济要素的合理分布和自由流动，促进地区经济协调发展和城乡共同富裕，除此别无出路。

2、推进城镇化，有利于加快实现农村工业化和农业产业化。从理论上说，城镇化是社会分工的发展和生产专业化的结果。工业化和城镇化是现代化过程的两个侧面。工业化需要聚集状态，只有人类活动集中才会降低工业生产成本，才会形成聚集效应。因此，城镇化是工业化的必然产物，离开了城镇化，工业化的效率就会降低；离开了工业化，城镇化就无的放矢，就会失去发展的动力。目前，通过发展小城镇，使乡镇企业向小城镇聚集。充分发挥小城镇作为农村交通中心、信息中心、技术中心和人才中心的作用，为乡镇工业的发展提供基础设施、市场、技术和人才条件；通过发挥小城镇对农村的辐射作用，带动农业产业化。

四、加快小城镇建设的思路与对策

小城镇建设要立足市情，既要增加城镇的数量，但更应注意提高城镇化的质量，不能搞“一刀切”。要科学规划，完善体系，合理布局，突出重点，梯度推进，全面增强城镇的综合实力、聚集能力和经济辐射功能，逐步形成以重点城镇为支撑、各具特色的城镇体系。要把为农业、农村和农民服务，作为小城镇建设的出发点和归缩点，把小城镇建设与发展乡镇企业和推进农业产业化有机地结合起来，增强小城镇的吸引力和带动作用，使小城镇成为推动农村小康社会建设的战略支点。按照小城镇建设的基本思路，加快小城镇建设应采取以下对策：

1、变人为构市为产业兴市

城镇发展必须以经济产业作为依托。多数小城镇近些年来之所以出现布局混乱、交通阻塞、城镇服务功能不配套等问题，甚至是没有经济内涵的“空壳镇”，重要原因之一，就是没有从经济发展的角度和产业发展的角度去规划和架构小城镇，小城镇缺乏主导产业支撑。一个城镇可以构筑多种产业功能，但从城镇特点来看只能突出一两项主功能，形成一两项优势产业，而不是面面俱到。我国改革开放以后新兴的城镇，如温州、绵阳、诸城等等都是以特色产业立市。小城镇的发展，必须依据各自的优势，推准主攻方向，大力培植工业主导产业，走依靠产业支撑辐射功能的路子。小城镇应当发挥地区资源优势，培育城镇支柱产业，增加城镇经济实力，从而增强对农村经济的辐射功能。

2、变全能镇为特色镇

小城镇建设中不同程度地存在着片面追求“小而全”，使小城镇特色不突出。城镇化应该走“小而特”的路子，不同的小城镇必须打造不同的特点，或以产业特、或以文化风情特、或以区位特，突出特色，形成比较优势，实施差别化竞争战略，以鲜活的城镇特色，形成“名镇效应”，带动农村经济社会发展，提升小城镇的竞争力，反过来又推动城镇规模的扩张。可以着力发展具有特色的小城镇：一是建设工业主导型小城镇。把小城镇建设与乡镇企业二次创业紧密结合起来，根据区域市场、资源特点，合理调整产业结构和产业布局，引导乡镇企业集中连片发展，建设小型工业园区，把乡镇工业塑造成为带动小城镇建设的主体力量。二是建设旅游服务型小城镇。旅游资源丰富的乡镇要搞好景区生态环境建设，完善服务设施，全面提高风景名胜区的硬件设施水平和服务接待水平。三是建设流通商贸型小城镇。边贸口子镇要在突出抓好市场等硬件设施建设的同时，以最优惠的政策、最便捷的服务、最宽松的经营环境，吸引客商前来经商兴业。四是建设特色产业型小城镇。要依托地区资源，建设特色产业基地，在扩大规模的基础上，大力发展加工、包装、销售业，逐步形成集种植、加工、包装、销售于一体的产业镇。

3、积极解决小城镇建设中的具体问题。

(1)搞好科学规划。小城镇规划要坚持科学合理原则，选址要与国家的宏观产业政策、导向政策、交通、通讯大动脉相联系。起点要高，具有时代气息；必须满足农业产业化的要求，使小城镇成为农业生产、加工、流通、服务的载体。小城镇发展的规划，不仅要考虑长远义务教育设施布局，还应考虑职业技术教育设施布局，科教兴镇，保证小城镇可持续发展战略的实施；要把市场一体化要求与本地经济特点相结合，将小城镇规划建设融入分工明确、布局合理、同中心城市建设相结合的城镇化体系格局，利用大市场形成强有力的经济增长点；小城镇的风貌一定要体现综合经济实力和居民群体凝聚力，使本地的文化历史传统得到继承和发扬；要把环境生态建设列为主要内容，利用先进技术手段和自然条件，建设生态小城镇。规划必须体现全局意识，着眼于长远，决不能因党政负责人的更换而改变。规划一经批准，就具有法律效力，而且要列入目标考核责任制，要强化规划的实施力度。

(2)运用市场机制，多渠道筹措建设资金。筹集小城镇建设资金，可以实行财政资金为引导、吸纳民间资金为主，吸引外资为辅的多元化投融资体制。首先，财政资金可以向小城镇倾斜，在注重抓好水、电、路及通讯、市场等基础设施建设的同时，增加与农民利益有密切联系的、有巨大消费空间的项目，以此吸纳民间投资与吸引外资，加快建设速度，完善城镇功能，增强城镇的经济实力。其次，通过小城镇安居工程，吸引农民建房资金。再次，把市场机制引入小城镇建设。政府通过在提高服务质量和工作效率、健全规章制度、创造良好投资环境等软件上下功夫，使小城镇产生较强的吸引力，并以“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，吸引众多的人带着资金参与城镇建设。要大胆尝试和探索将城镇当作资产来经营的思路，坚持市场化运作，不断建立和完善“经营城镇”的新机制。要最大限度地盘活土地资源，把自然资源变成城镇发展的宝贵财源，变过去土地使用的“行政审批制”为现在的“市场配置制”，使国有土地的资本效益趋向最大化，大力推行竞价拍卖等多种土地经营形式，为城镇建设筹集更多的资金。同时，营运市政设施，实现滚动开发。经营城镇有形资产，把公共房产及道路、桥梁、公路灯杆等市政设施的使用权和经营权推向市场，能卖则卖，宜租则租；经营城镇无形资产，把城镇空间、户外广告标牌经营权、交通线路营运权、道路和其它设施的冠名权等，通过转让、拍卖、租赁等形式推向市场，使无形资产变成有形资产。

(3)加快改革步伐，消除制度障碍。

要推进配套制度改革，大力推进医疗、就业、教育制度等配套改革，建立规范的就业、养老、医疗等社会保障制度，为农民进镇解决后顾之忧。全国人大常委会副委员长蒋正华认为，要从国情出发，坚持大中小城市与小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路，在经济社会发展中不断提高城镇化水平。

世界各国从工业化、城镇化的道路走向现代化的规律告诉我们：推进城镇化才能有高层次发展。我国农民增收、农业结构调整、农村文明进步的迫切现状提醒我们：推进城镇化已是农村改变落后于城市的现实所需。从立党为公、执政为民，真正为广大人民群众办实事的高度来认识：我国推进城镇化的条件和时机已渐成熟。

经历改革开放30多年发展，我国城镇化建设经过了探索，也积累了经验。首先，不照搬别国模式，不走先污染后治理，先蔓延后整治的路子。我们的城镇化必须与科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路相适应，从实际出发，因地制宜，走一条健康的、可持续发展的城镇化道路。其次，大中小城市与小城镇协调发展，根据不同功能定位，发挥各自优势，相互协调发展。此外，还要在实践中尊重广大群众的首创精神，总结经验，鼓励创新，在探索中逐渐发展。

结 语

在中国城镇化的发展中，小城镇的发展是重中之重 ，它是城市与农村的缓冲地带，起到了社会稳定和平衡发展的作用，能更好的解决城乡发展的矛盾，所以大力发展小城镇经济才是城镇化发展的重点。