国内外特许经营项目招标资格审查的比较分析

摘 要：为规范我国特许经营项目的资格审查工作，认识目前资格审查存在的问题，通过介绍和分析发达国家和地区、发展中国家以及内地典型资格预审做法，对不同国家和地区特许经营项目资格预审的实践进行了探讨和评价，对国内外特许经营项目资格审查进行了比较分析。期望研究结论对于我国特许经营项目进行资格预审具有借鉴和指导意义。

关键词：特许经营项目；资格预审；评审要素

潜在投资人投标资格审查是政府特许经营项目竞争性招标不可或缺的重要环节。各国或地区特许经营项目资格预审的实践不尽相同，但大体上可分为两类：一是以欧美、澳大利亚、香港等为代表的发达国家和地区，这些国家和地区各种经济法律条件比较成熟，特许项目运作比较规范，政策透明度高，竞争有序，政府对项目投资方式管理也比较成熟，项目运作稳定；二是以泰国、印度、菲律宾、土耳其等为代表的发展中国家，这些国家BOT方式引入时间较短，国内有关法律、法规和配套条件需在实践中不断改进，项目实施尚不规范。中国作为发展中国家，自1984年开始实施基础设施BOT方式以来，也进行了很多的实践和摸索[1]。但不管是发达国家还是发展中国家，在评审要素选择、权重设置以及评审方法方面都积累了很多经验和教训，值得去分析、总结和借鉴。

1评审要素的选择

1.1发达国家和地区。发达国家和地区应用特许经营模式的时间长、范围广，积累的项目经验很丰富。在评审要素选择上的特点是，发达国家和地区一般采取灵活而又谨慎的态度，既要根据项目所在领域的不同进行评审要素的增减，又要避免选择的要素增加项目资格审查的复杂性。例如，澳大利亚悉尼港湾隧道工程，由于对如何解决悉尼港湾的交通问题没有预案，因此州政府增加“提出可以接受的解决方案”作为对私人企业的重要资格审查要素。最后，州政府确定“能够提出可以接受的方案”、“进行全面的可行性研究”、“融资能力”作为主要的评审要素和中标要求[1]。选择的要素不多，但切合工程实际情况，有利于项目顺利实施。概括地说，发达国家和地区选择评审要素能够根据项目特点进行调整，主要包括私营企业对政府目标的满足程度、财务能力、风险安排、私营企业要求政府支持的程度、项目实施战略和时间安排等。

1.2发展中国家和地区。相对发达国家和地区，发展中国家运用特许经营模式时间较晚，项目投资管理也不规范，不同的项目选择的评审要素差异较大。这主要是因为政府经验不足，本国与经济相关的立法不完善，市场的秩序和效率较差。在一些实施比较成功的特许项目中，政府要接受咨询公司建议，借鉴发达国家通行做法来选择评审要素，其主要目的就是弥补政府在管理和经验上缺陷。尽管不同发展中国家项目实践时选择的评审要素千差万别，但至少有以下相同点：一是对项目风险方案的审查不够重视，导致政府要承担较大风险；二是基本上都把“财务能力”作为重要的考察要素，这主要是因为发展中国家将特许经营当成一种吸引外资的方式。但也有例外，如马来西亚南北高速公路项目，该项目是发展中国家运用BOT模式的成功案例之一，除了要求投资人有类似项目经验以及相应的技术和管理能力外，政府工程部还把利用本国私人资金的能力作为重要的资格审查要素。

1.3中国。为借鉴国际上开展特许经营项目的经验，我国曾多次组织有关人员对印度、泰国、菲律宾、香港、澳大利亚等国家和地区的BOT项目政策导向、操作方式、管理办法、经验教训等问题进行考察研究。这对我国特许经营项目进行合理的评审要素选择有促进作用，但作为发展中国家，我国不可能避免的出现一些其它发展中国家问题。主要是一些地方政府缺少开展特许经营项目的经验，对国外经验盲目照搬，不能根据工程实际情况进行评审要素的取舍，特别是资格审查偏重财务能力、技术和管理能力，而忽视对投标申请人进行信誉和抗风险能力的考察。所以，在我国未来的特许经营项目招标中，政府应充分发挥咨询公司在信息、专业、管理、经验上的优势，根据项目灵活变通。

我国开展比较成功的一些项目多是依据国际惯例，聘请融资顾问、法律顾问和技术顾问对评审要素的选择提供咨询服务。例如北京市第十水厂A厂特许经营招标中，北京市政府按照国际惯例聘请大岳咨询有限公司，选取投资或经营类似项目经验、技术和管理能力、财务实力以及符合国家资质管理一般规定等作为资格预审评审要素，避免了审查漏洞。

2评审要素权重的设置

2.1发达国家和地区。发达国家和地区采用特许经营模式不仅仅考虑减轻政府财政负担，更重视发挥私营部门在基础设施建设和经营方面的优势，提高公共基础设施的经营和使用效率。另外，从项目的资金筹措方式来看，发达国家和地区进行特许经营项目一般首先注重国内私人资金包括私人商业银行机构的投入，与通过国外商业银行或国际金融组织进行融资并重。因此，发达国家和地区在资格评审时对投资人在基础设施建设和经营方面的成功经验等要素赋予更多的权重，而财务方面则赋予国内私人资金以及通过国外商业银行或国际金融组织进行融资等要素更大的权重。这是发达国家和地区权重设置最显著的特点。

当项目面临较大风险时，风险分配方案也会被赋予较大权重。这主要是因为发达国家各种经济法律条件比较成熟，项目运作比较规范，政策透明度高，竞争有序，这就为项目的成功打下了社会基础。为此，政府必然要尽量减少对风险的担保，特别是对于大型项目面临各种类型的风险，此时风险分配方案最大程度利好于政府的投资人最有优势通过资格审查和获取特许经营权。例如英法海底隧道项目，在分配方案中，英法两国政府不提供任何外汇风险担保、通货膨胀风险担保，而只是提供“无二次设施”担保和给予项目公司商务自等，欧洲隧道公司要承担海峡隧道的全部建设风险。

2.2发展中国家和地区

发展中国家进行特许经营项目基本上依靠外资的投入与发达国家在评审要素权重设置上有显著的差异。

由于国内建设资金短缺，发展中国家把特许经营作为一种吸引外资的方式，以解决基础设施建设严重滞后和资金匮乏的矛盾，所以在资格预审阶段，政府非常重视投标者的财务和融资能力（特别是有效利用外资），赋予财务和融资能力较大权重。有时为了增加项目吸引力，达到吸引外资的目的，政府甚至不惜向投资者做出大量承诺。但是，这种对风险的大包大揽会给以后项目实施遗留很多问题，反而影响项目的顺利实施。发展中国家实施的一些成功项目中，如印度尼西亚收费公路投资项目和马来西亚南北高速公路是项目权重设置比较成功的典型。

2.3中国。我国特许经营项目招标中对投标人投标资格要素权重的设置主要有三个特征：（1）中国作为发展中国家，同样面临基础设施建设滞后和资金匮乏的矛盾，所以权重设置上侧重投标人的融资能力，特别是外资项目利用外资的能力；（2）一些试点项目借鉴发达国家和国际通行做法，发挥咨询公司在项目管理上的优势，根据项目实际情况设置其它评审要素的权重，项目实施较为成功；（3）由于经验不足，对工程实际情况和投标人情况了解不够，很多项目对评审要素的权重设置不合理，使资格审查的效果大打折扣。例如，成都自来水六厂B厂作为BOT试点项目，在权重设置上就存在不足。项目整个招标过程是依照国际惯例规范化进行，项目评标委员会选择申请人的最低资格要求、财务能力、技术管理能力和业绩等方面作为资格评审要素，但对联营体成员公司信誉和抗风险能力的考察不足，后来中标人借故推迟签订特许协议，导致工期拖延，这就说明本次资格预审对信誉和抗风险能力赋予的权重过低。

3评审方法的确定

3.1发达国家和地区。特许经营项目的评审方法有很多，如“资格人―1”方法、超文本决定方法、模糊评判法以及日本的承包商资格的评审系统等。但发达国家和地区在进行评审时并不拘泥于这些方法，而是采用灵活而又审慎的方式。因为项目实际情况是千差万别的，有些项目投资规模巨大，建设工期长，而且风险是一般公司难以承受的；有些项目政府发起时可能连最起码的方案都没有；而有些项目本身就是由私人企业发出意向并向政府提出建议。发达国家和地区很多项目都是这些类型的，这时采用传统的评审方法未必合理。因此，如果工程需要，评审方法会灵活变通，而且不排除通过谈判方式。

以悉尼港湾海底隧道为例，政府发起该项目时对如何解决悉尼港湾的交通问题并没有预案，因此政府以向私人企业发出建议邀请的方式进行公开招标。澳大利亚最大的私人建设公司GRANSFIELD和日本的大型建设公司KU-MAGAI联合提出了建设海底隧道的建议。由于海底隧道工程规模大，技术复杂，需要项目公司有很强的融资能力，而且事先没有工程方案，能够完成这样工程的企业很少，所以政府并没有采用传统的资格审查办法，而是以能够提出可以接受的方案、进行全面的可行性研究的大型公司为中标要求，资格审查和评标工作同时完成。

3.2发展中国家和地区。发展中国家和地区的评审方法大多参考国际惯例，并结合本国情况进行。一些项目规模比较大，能够胜任工程任务的投资人很少，所以常要借鉴发达国家通行做法，采用灵活而又审慎的方式，例如马来西亚南北高速公路项目并没有明显的资格预审阶段，而是把该项工作和评标合并，进行复杂而漫长的谈判。菲律宾在发展中国家中有一定的特殊性，国内有专门的BOT投资的立法，还成立了国家BOT投资咨询中心，聘请咨询单位进行综合评审也就成为该国特许经营项目招标的特色。

3.3中国。我国进行资格评审既参考国际做法，也借鉴发展中国家的经验和教训，并接受国内相关立法的调整。目前，应用较多的确定合格投标人的评审方法有强制性资格条件评审法和综合评分法两种。前者是招标人对潜在投标人的施工经验、财务能力、施工能力、管理能力和履约信誉等资格条件，制定强制性的量化标准，只有全部满足强制性资格条件的潜在投标人才可通过资格审查，评审结论分“通过”和“未通过”两种。后者相对而言，由于引入权值的概念，评标结果更具科学性，而且有利于发挥评标专家的作用，可以有效防止超低价的不正当竞争，具有更科学、更量化的优点。招标单位可以按照投标申请人得分高低排列名次，然后再用综合评价技术评分，减少主观因素的评判。

4对我国特许经营项目招标资格审查的建议

通过对比分析可知，目前我国运用特许经营模式的法律环境和投资环境不健全，市场的秩序与效率都比不上发达国家，这直接影响了资格预审环节的做法和管理。国家和各级地方政府应当要充分认识资格预审的重要性，为了能尽快将特许经营项目管理跟国际接轨，提高我国特许经营项目的成功率，建议（1）在特许经营项目招标前研究选择招标的评审要素，应能够根据项目特点借鉴发达国家通行做法进行变通和调整。（2）评审方法应根据国家和地方实际需要及项目的实际情况而定。如果项目需要，聘请咨询单位也可通过谈判方式进行资格审查，或者资格审查与评标同时完成，多借鉴发达国家做法，使资格评审方法具有一定的灵活性。

另外，除了我们要不断改进现有资格预审环节，借鉴国际通用的特许经营项目资格审查的专门管理制度和规范的操作程序，发挥资格预审事前控制作用外，还要尽快建立一定的符合国际惯例的投资环境，特别应当有专门的BOT法律法规体系，组织建立从事BOT的专业咨询机构，培养相应的专业人才，不断扩充和健全特许经营项目招投标市场队伍，以保证特许工程项目招标顺利进行。

参考文献：

[1]刘省平.BOT项目融资理论与实务[M].西安:西安交通大学出版社,2002.

[2]中国水网.北京市第十水厂A厂项目协议草签仪式在北京饭店举行[EB/OL].

[3]张炎.外商投资特许权项目(国际BOT )法律关系研究[D].大连海事大学,2000:37.

[4]刘绍泉,谢新生.成都自来水六厂BOT项目实践[J].四川水利.2004:33.

[5]赵健.工程承包商资格预审探讨[J].开发与建设,2003:29-30.

[6]苗圆圆.国际BOT投资方式法律问题研究[D].中国海洋大学,2007:19-20.

【基金项目】 福建省科技厅科技计划项目，项目编号：2008F3072