浅析城乡统筹规划研究

摘 要：城乡统筹规划，就是把城市和农村的经济社会发展作为整体统一规划，统筹考虑；把城市和农村存在的问题及相互关系综合研究，统筹解决，促进城乡互动发展、共同繁荣。

关键词：城乡统筹；规划研究；一体化；交通体系

1.城乡统筹规划是城乡一体发展的需要

伴随着工业化、城市化的快速发展，我国目前多数地区已进入城乡各自独立发展阶段（少数地区正在向城乡一体化方向迈进），城乡矛盾日益成为当今社会问题之一。城市和乡村作为人类聚居空间的两种基本形态，各有特点、密切联系、互相依赖、互相促进。要实现城乡统筹发展，就必须实行城乡统筹规划，决不能孤立地编制城市规划和村庄集镇规划，必须把城市放在所处的区域之中，通盘考虑，统筹协调，城乡才能和谐发展。

1.1城乡差别有进一步扩大的趋势

随着城市化进程的加速，我国城乡差距不仅没有缩小，还有进一步扩大的趋势。1997年后城乡居民收入差距开始加速扩大，2001年突破历史最高点，城乡居民收入比扩大到2.90∶1，2003年继续扩大到3.24∶1，2004年收入差距比为3.2：1。近几年的数据为：2010年为3.23：1，2011年为3.13：1。可以看出城乡收入始终保持在一个较高的水平。

城乡一体化的目的就是要实现生产要素在城乡之间畅通对流，缩小城乡居民在生产生活水平、精神文化层次等方面的差距。

1.2城乡结合部矛盾突出

随着乡镇工业的兴起，城市与乡村的空间界限日益模糊，与城市生产、生活相关的功能和设施越来越多地转移到以前的农村地区，于是在城市与乡村交叉地带出现了“城乡结合部”这一特定地域。城乡结合部往往成为最具活力但各种矛盾又非常突出的一个地域。城市规模的迅速扩大使得现有城乡结合部的城市化进程大大提前，城市建设往往会突破原有总体规划确定的规划区界限，而现有的土地利用规划同样无法控制这些区域的无序发展，从而出现了规划与管理的真空地带。所以要实现城镇化的快速健康发展，必须重视城乡结合部的有序控制和科学规划，变无序的混乱自发状态为有序的合理组织状态。

1.3城乡建设的无序、生态环境恶化

乡镇工业的快速发展，使得乡村土地开发强度明显增加，非农用地规模迅速扩大。城乡建设用地空间扩展由于缺乏共同的、有效的管理方式和监控机制，各自为政的村、镇建设从区域整体看已经造成非农建设用地无序扩展、用地布局混乱及各种功能的相互干扰与制肘。这种无序的扩散将导致建设的混乱、基础设施无法共享，造成严重的资源浪费和环境破坏。面对这种混乱局面，有的经济发达地区开始将以建设为主的城市总体规划和以保护为主的土地利用规划结合起来，形成覆盖全市域范围的城乡空间规划。

2.城乡统筹规划的范围界定

因为城乡一体化规划的对象是一个不确定范围的区域，因而规划就具有范围不确定、模糊性强的特点，所以规划的首要任务就是界定规划范围。范围的大小应根据实际的经济发展情况来确定，经济发达、发展速度较快的区域，规划范围就应当扩大。例如深圳市总体规划即将整个市域范围纳入规划范围，进行城乡一体化规划。

赵燕菁先生认为规划范围的界定至少应考虑以下几个因素：（1）规划范围应包括并集中在未来经济最活跃、建设最密集的地区；（2）规划应尽量同现有的行政区划界线相重合；（3）尽量同河流、山脊形成的天然地理单元相吻合；（4）规划不仅要包括建设的范围，也包括需要重点保护的范围。

一般认为，规划范围应该包括中心城市建成区、郊区以及市行政管辖的广大乡村地区与小城镇，使城乡人口、土地、空间、水源、能源、信息、景观与基础设施等城乡资源实现合理配置与控制保护。城市总体规划及其市域城镇体系规划的制定应充分考虑城乡统筹规划要求，城乡统筹规划也要与总体规划、土地利用规划同步进行，以便及时反馈彼此的要求。

3.城乡统筹规划的内容

城乡统筹规划的主要内容包括：（1）城乡统筹发展的现状、存在问题及发展条件的评价；（2）城乡社会经济和空间统筹发展的总体战略规划；（3）城乡各用地类型的规划；（4）城乡基础设施建设的统筹规划；（5）城乡环境保护与生态建设规划；（6）城乡统筹发展的阶段性目标与建设的重点项目规划；（7）针对性的城乡统筹发展途径与对策规划。

城乡统筹规划涉及面广，内容包括经济、社会、文化、政策、管理、资源等诸多方面，本文仅对城乡一体化物质空间环境展开讨论。

3.1 城乡一体化的空间结构

城乡统筹规划将规划的重点从规模转向结构，规模成为一个参考性的指标，空间结构的弹性成为规划追求的核心目标。在产业布局结构平衡的基础上，把空间结构调整和空间开发秩序问题纳入经济社会发展规划及各级城乡规划的视野，特别是市县级规划更应该向空间规划的方向发展。通过空间规划，整合行政区内的国民经济和社会发展规划、城镇体系规划、土地利用规划以及其他确需政府履行职责领域的规划，形成一个统一、协调、可操作的更有效的规划。

积极调整城乡布局形态，形成多层次、多节点、网络状、连续式、疏密相间的、相互渗透的、点线面相结合的区域综合体。其中，各城镇可作为大小不等的“点”，各种交通轴线、林带、水系、电力电信走廊可作为“线”，而广大的乡村地区则为“面”。

3.2 城乡用地的统筹规划

现有的城市规划体系主要强调对纳入规划区范围内的建设用地规划，而对于非建设用地的广阔地域空间则没有制定较为详尽的规划控制指标体系，结果常常在一个区域内出现许多规划的真空地带。

在明确城乡功能结构与发展方向的基础上，把县、市域所有建设用地和不可建设用地进行统一的区划和原则性的布局，使城乡土地得到合理的利用和最大的节约，真正体现“切实保护耕地”的基本国策。在建设用地中，着重进行各级城镇及开发区的用地布局，应将所有的用地规划进行相应的修改和调整，确定合理的人口密度和用地强度。在不可建设用地中，又可分出永久不可建设用地（包括所有的一级保护高产农田、生态绿地、水源地、隔离绿带、防护林地、风景林地、文物古迹、自然保护区、农田水利建设用地等） 和规划期内的不可建设用地（一般农业区，含二级保护农田、菜地、副食品基地、林地、园地、水产基地等） 。城乡一体化规划应将土地利用规划中的保护要求及高压走廊、水源地保护、森林资源保护等原来由不同行政部门管理的内容统一到一个规划中来。因此相应地确定电厂、变电站、高压走廊、大型水厂、污水厂、煤气厂、垃圾填埋场及墓地等区域性市政设施的位置。