从权与法的变迁探讨现代行政文化的养成

[摘 要]权与法的关系是法治政府建设的核心问题，也是我国行政文化建设中一个十分重要的问题。权与法的理念在我国行政文化进程中大致历经了人治行政、政策行政、法制行政，再向法治行政理念的转变，而当前我国行政文化呈现出“人治”理念与“法治”理念并存的状况，那么，现代法治社会里，培育行政文化，就要求行政主体摒弃“人治”理念，树立“法治”理念，即由对权力的崇拜转变为对法律的信仰、由权力的绝对性观念转变为权力有限思想、由“轻程序”的习惯思维转变为严守程序正义原则、由权责失衡理念转变为权责对等意识、由以法治民观念转变为执法为民理念。

[关键词]行政文化；行政权力；人治理念；法治理念

[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）01-0016-05

本文所讲的“权”是指国家公权力，而不是公民权利；“法”是以宪法为核心的法律规范体系和以为统领的党内法规体系。权与法的关系是法治政府建设的核心问题，也是我国行政文化建设中一个十分重要的问题。因为行政管理活动，实质上就是一个权力与权利的博弈过程，而目前我们建设法治政府首先要破除的也是权大于法的难题。权大还是法大，原本不是问题。古希腊思想家亚里士多德在回答“由最好的一人或由最好的法律统治，哪一方面较为有利”问题时，就认为“法治应当优于一人之治”。[1]在我国宪法的表述里，对这一问题也有清晰的答案。然而在行政过程中，这个问题远没有得到解决，既有观念层面上的认识误区，也有现实生活里屡见不鲜权高于法、以权压法的案例。由此，本文基于行政理念视角，试着从权与法的变迁来探讨行政文化的培育养成。

一、权与法的理念在行政文化进程中的历史变迁

目前，我国学界大致认为，“在人类政治历史发展过程中，行政文化的发展经历了统治型行政文化、管理型行政文化两种类型，并逐渐步入服务型行政文化的发展轨道。”[2]而在行政文化发展的不同阶段里，权与法的整体状态是不平衡的。笔者认为，权与法的理念在我国行政文化进程中大致历经了人治行政、政策行政、法制行政，再向法治行政理念的转变。

我国历史上是个法治传统非常薄弱的国家，几千年的君主专制统治孕育出了皇权至上、“为政在人”的政治理念，法在治理国家中的地位低微，“朕即法律”“生法者君也”、“天下之事，无小大皆决于上”无疑都表明了法律是由君主产生的，皇权凌驾于法律之上，只要权力需要，统治者随时可以废除法律。

新中国成立初期国家法律的严重缺失，行政主体在行政过程中主要依据各级党政机关制定的政策实施行政行为，国家法律通常只作为参考，从某种意义上，我们可以将这一时期的行政模式定位为“依政策行政”，而从上世纪50年代后期开始，随着领导人意志的强化和凸显，法律越来越遭冷落，尤其在“”中，社会主义民主与法治的萌芽被严重破坏与践踏，行政过程中弥漫着“权力至上”意识，“以权压法”、“以言代法”的不正常现象比比皆是，从而使得包括宪法在内的一切法律成了名副其实的废纸，国家主席可以不经任何程序在一夜之间被关进监狱。正如邓小平所指出的：“把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”[3]

改革开放后，我们才开始真正地重视法治建设。1978年党的十一届三中全会提出：“为了保障人民民主，必须加强法制，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，并把“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”确定为社会主义法制原则。在这一原则的指导下，我们逐渐从依政策行政向依法律行政转变，努力建立健全各项行政法律制度，但这一时期的行政法主要是管理法，还没更深刻认识到依法行政的核心是依法治权。1989年我国制定了《中华人民共和国行政诉讼法》，这部法律的出台是我国实施法治行政进程的巨大转折点，标志着我国行政理念由以法治民逐步转向了依法治权、依法治官，行政法不仅是管理法，更是控权法。1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出“各级政府都要依法行政，依法办事。”这是我国在党的文件中第一次提出各级政府要依法行政的要求。1997年党的十五大报告提出：“一切政府机关必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制”。[4]并在1999年将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，从此，法治原则作为社会主义法治基本原则获得了宪法的确认，也标志着我国的法治建设进入了一个新的发展阶段。2004年，国务院又制定颁发了《全面推进依法行政实施纲要》，就依法行政提出了明确要求，做出了具体部署，从而极大丰富了依法行政的内涵与外延。2014年党的十八届四中全会把依法治国作为会议主题，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，以中央全会形式专题研究部署全面推进依法治国，这在建党建国的历史上都是第一次，可以说当今中国对法治建设的重视程度是前所未有的。《决定》提出了建设社会主义法治国家的总目标，并要求“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，[5]而且将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”确定为全面推进依法治国的六项重大任务之一。这一系列新观点、新论断、新举措的提出，无疑为推进现代行政文化建设提出了新任务、新要求，要建构和弘扬法治行政文化，行政主体尤其是领导干部应树立法治行政理念。

二、当前中国行政文化状况：“人治”理念与“法治”理念并存

目前，中国的法治建设正在加速进行中，社会主义法律体系基本形成，官方的主流意识形态也在全社会倡导法治。但当前我国还远未完成社会转型，行政管理进程正处于从传统向现代的过渡和转化阶段，传统行政文化中的诸多消极负面影响依然存在。法学教授季卫东曾说：“在过去的二十五年间，中国社会似乎形成了两大共识，一个是经济的，一个是法治的。但事实证明，后面那个关于法治的共识并没有真正确立，至少它的基础是非常脆弱的，甚至还有可能被人形容成政法部门与知识分子同床异梦的幻觉。”[6]可见，当前法治文化尚未形成，人们的法治理念尚未确立，行政主体的行政理念也呈现出“人治”理念与“法治”理念并存的状况，具体表现在以下几方面。

1.权力本位观念与尚法意识并存。众所皆知，法治行政与人治行政的根本区别在于是法律支配权力，还是权力支配法律。改革开放以来，随着法治建设的迅速发展，行政主体的依法行政意识有所提高，从行政领导，到一般行政人员有了带头遵守法律、服从法律、敬畏法律的观念，确立了法律是底线、红线的意识。但显然法律在权力面前还没有完全挺直腰杆，传统行政文化中的长官意识、权力本位观念依然浓厚，行政主体在行政活动中唯官是从、唯上是从的现象较为普遍。譬如，一些地方的内部文件权威大于部门法规政策，部门地方规定大于国家法律法规的情况不少；一些行政人员只是把“严格依法行政”停留在口号上，在实际执法中多是凭关系、人情，对不熟悉的管理对象加重处罚，对关系较好的管理对象就无原则的纵容；还有社会上流传的顺口溜：“黑头（法律）不如红头（文件），红头不如白头（领导批条），白头不如口头（领导指示）”这些都从侧面说明我国行政文化中仍然具有浓厚的权力本位思想，严重阻碍着现代法治行政理念的建立。

2.任性用权欲望和依法用权理念并存。权力本质上就具有膨胀性、扩张性、腐蚀性，如果没有法规制度的强制约束，权力是难免不被滥用的。因此尽管我国宪法规定了任何政党和社会团体都必须接受宪法和法律的制约，但法规上的制约，并不意味着事实上的实现，因为相关制度的不完善以及在全能政府的政治思维和权力至上的人治思维指引下，实际工作中的行政权力并没有得到有效的制约和监督，从而导致权力腐败，违法行政现象大量存在。当前为什么一些重要领域、重要部门会出现前腐后继现象，为什么在查处的职务犯罪案件里，一把手是居多的？其主要原因就是英国著名政治学思想家阿克顿所讲的：“权力容易使人腐败，绝对的权力绝对使人腐败”，[7]再比如，当前一些地方之所以会产生大规模、干群矛盾越来越突出、尖锐，也就是因为一些干部自以为“有权就可任性”，没有按法规、按政策行使权力，侵害了群众的根本利益，导致人民群众强烈不满。而与此相对应，近些年来，随着中国法治建设的深入，相关行政法律的陆续出台，行政行为被切实地纳入了法治轨道，应该说行政机关普遍地能够做到依法行政，对权力的行使也持有相当的审慎态度，从而减少了很多违法征收、违规罚款、暴力拆迁等违法行政现象，曾一度出现的吃拿卡要现象也越来越少了，同时在行政许可和行政处罚中，正当程序被引起重视并逐渐被予以运用。这些为构建法治政府、培育现代法治行政文化打下了良好基础。

3.问责不力与违法必究意识并存。近年来，违法必究意识已逐渐融入人心。随着从中央到地方问责办法的纷纷出台以及问责体系的建立，行政问责已在全国各地频频发力，不管是从辞官免官涉及的部门看，还是从被撤职的官员的级别看，范围之广、力度之大、决心之强都是前所未有的，从而有力提高了政府的公信力和执行力，保障了政府依法行政的落实。但因为行政问责立法的不完善以及问责制度化、规范化的程度不高，导致在公共行政活动中，出现责任追究随意化致使权责失衡的现象。比如，一些地方在责任追究中避重就轻，追究一般干部的责任多，追究领导层的责任少，或者追究执行责任多、追究决策责任少；一些地方文件中写错几个字、开会时打瞌睡会被免职，而、行政乱作为的却没有被追究责任；一些地方在责任追究中，用引咎辞职取代法律责任，用行政处分取代刑事责任等。因为权责不对等，所以就出现了重权位而不重责任，享权力而不尽义务，将公共权力私有化、商品化的官员，也出现了“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”的“三拍”官员，还有“我是局长”、“我是纪委书记我怕谁”的炫官炫权官员，诸如此类种种不良现象都表明政府权力的肆意滥用和责任追究的不力和随意。

4.强制行政与服务行政理念并存。当前，随着政府改革的深入，建设服务型政府理念的确立，行政机关的行政政理念逐渐由管理行政转向服务行政，执法过程中越来越注重人性化，注重文明执法，进而预防和减少了不少暴力执法案件的发生，彰显了“以人为本”的行政理念。但同时由于受传统行政文化理念影响，官本位、管制思维仍然根深蒂固在大部分行政人员脑中，因而在执法中他们还习惯于扮演着“父母官”、“家长”的角色，以“管理者”自居，缺乏服务理念，在行政执法中也多采用命令、处罚、强制的手段，执法方式粗暴、简单。例如，一些城管部门的执法人员在进行市容整治时重罚款轻服务，只罚款不管理导致越罚越乱，而有的甚至为了完成计划中的“经济收入指标”而钓鱼执法。这严重损害了政府机关形象，降低了政府公信力，与建设服务型政府、法治政府的理念背道而驰。

三、现代行政文化的养成须树立“法治”理念

党的十报告提出，到2020年依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成。要实现这一目标，就要求我们各级行政机关、领导干部必须适应法治作为治国理政基本方式的转变，在现代行政文化建设中，坚决摒弃传统的权大于法、重权轻法的思想意识，全面树立法律至上、法高于权等法治理念。

1.由对权力的崇拜转变为对法律的信仰。美国当代法学家哈罗德・伯尔曼提出：“在法治社会中，法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”[8]因此，维护好法律权威，实现由权力本位观念向法律至上理念转变，是培育现代行政文化的基本要求。而实现这一转变，一方面要求行政主体在行政过程中必须具有法重于权、法大于权的思维习惯和价值取向，严格依法行政、依法用权，“任何人都不得凌驾于法律之上，所有政府官员都是法律的仆人，都有义务服从法律”；[9]另一方面还需制定良法。中国社科院法学所所长李林表示，“法律权威不是凭空而来，良法善治才有权威”。[10]在现代社会，良法就应该是人民参与制定或同意的，反映最广大人民群众的意志和利益、维护公民权益、符合公平正义要求的。目前中国的法律状况面临的主要问题不是缺少法律法规，而是不依良法行政。比如，一些地方政府为了追求本地区、本部门的利益而制定与法律法规相冲突的地方规章与政策，甚至实行地方保护和区域封锁，这种行政方式虽然形式是依法行政，但规避了原有法律的规定，不是依良法行政，本质上也是违法行政。所以，现代行政文化要求的法律至上理念，严格意义上来讲是要良法至上。

2.由权力的绝对性观念转变为权力有限思想。行政机关作为管理国家事务、提供公共产品、公共服务的主体，维护社会秩序必然需要权力的介入，但其权力是人民通过法律授予的，它必须在法律规定的职权范围内活动，必须以法律作为自己的最终依据，不得失职、越权、滥权。简单而言，法治社会的行政权力是一种有限权力，行政主体在行政过程和行政行为中应坚决破除权力的绝对性观念，依法行使公民授予的权力，正确处理好行政权力与公民权利的关系，形成权利是来源、权利是目的、权力是手段、权力受监督的思维倾向。正如在第十八届中纪委二次全体会议上所强调的：“各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。”[11]同时，应加强法律法规对权力强有力的限制和约束。要借助法规制度的强制力，依靠法律法规来限制权力运行，形成对权力运行的制约和监督规范化、制度化、常态化的格局。

3.由“轻程序”的习惯思维转变为严守程序正义原则。限制权力滥用，防止权力腐败，约束行政主体行为的主要途径是行政程序法，而不是行政实体法。我国由于传统行政文化中历来缺乏对法律程序的价值与功能的必要认识，因而在行政执法实践中，一直以来就有“重实体、轻程序”的思想观念和习惯，行政主体往往认为行政行为只要实体没错，只要目的达到了，走什么程序没关系，而当这种观念一经形成，出现权力滥用、行政乱作为现象也就难以避免了。当前我国一些政府官员之所以能利用行政审批、许可行为进行巨额受贿索贿，其中一个重要原因就是正当法律程序缺位。一些领导干部在实施审批、许可中，并没有实行公开和告知程序，从而使一些不符合条件的申请人得到了审批许可。试想，如果政府官员坚持遵守程序正义原则，并制定保证这个原则严格执行的制度机制，那么他们是难以谋取私利的。因此，培育现代行政文化，必须转变“重实体、轻程序”的习惯思维。首先要强化行政主体的程序正义意识。现在有些行政人员在执法中违反了法定程序后还会声明自己根本没有违法，认为自己的所作所为是为了“公共利益”，一些地方在征地拆迁、治安管制中出现的暴力执法、野蛮执法就是真实写照。由此，要着力培养行政主体的合法行政、程序正当等行政法治理念与意识。其次要建立一套实施法定程序的保障机制。重点要健全完善信息公开制度、告知制度、听取陈述和申辩制度、回避制度、程序对抗制度等程序制度，以此保障行政主体的行政行为符合法律要求，使行政行为具有合法性、正当性和科学性。

4.由权责失衡理念转变为权责对等意识。坚持权责对等是依法行政的必然要求，形成权责对等意识是养成现代行政文化的必然要素。要形成行政主体依法用权，认真履责、滥权担责的权责对等意识，实现依法行政的常态化。其一，要完善行政问责法规制度。当前我国有些法规制度对行政主体只有授权规定，没有责任规定，有的虽然规定了责任，但责任规定过于笼统，没有清楚地配置职权、规定界限，而有的规定了部分行政违法责任，但没有规定追究责任的程序等，导致责任追究无法落实。其二，要强化行政主体的法律责任追究。强化行政主体的法律责任追究是树立法治行政权威、大力推进依法行政的关键环节。

5.由以法治民观念转变为执法为民理念。区别人治社会与法治社会不在于有没有法律，也不在于法律完不完备，而在于制定法律的目的是什么。人治社会的“法”是统治者维护专制权力，限制人民自由的工具，“王”是高于法的，法律只管老百姓，其具体表现就是“刑不上大夫，礼不下庶人”，“一民之轨莫如法”。而在现代法治国家中，“法”的最终目标是维护保障公民权益，防止公权力侵害私权利。其道理很简单，因为国家的一切权力来源于人民，政府只是权力的代行者，政府行使权力的宗旨自然是为人民服务。所以，在现代法治社会里，建设行政文化，行政主体必须由以法治民观念向执法为民理念进行深刻转变，而实现这一转变，行政人员在执法过程中要始终坚持以人为本，增强服务意识，多些说服疏导，少些硬性管理；多些服务方便，少些处罚制裁。同时，要理顺执法体制，明确执法权限，细化执法标准，规范执法行为，加强对执法权力的全方位监督，完善执法过错责任追究制度，以此推动行政人员形成文明执法、严格执法、公正执法的良好观念。

参考文献：

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[4]中共中央政法委员会.社会主义法治理念读本[M].中国长安出版社，2009.

[5].中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.

[6]季卫东.法治构图[M].法律出版社，2012.

[7][英]阿克顿.自由与权利[M].侯健，范亚峰译，商务印书馆，2001.

[8][美]哈罗德・伯尔曼.法律与宗教[M].梁治平译，政法大学出版社，2003.

[9]马远俊.浅析行政法治文化形成中的政府公务员职业素养[J].武汉职业技术学院学报，2008（1）；

[10]李林.良法善治才有权威[N].法制晚报，2013-11-9.

[11].认真学习，严格遵守[J].求是，2012（23）.