从权宜之计到行政吸纳:地方政府回应社会方式的转型

[摘要]地方政府不仅面临上级的考核压力，同时也处于社会的场域之中。各地出现的决策咨询委员会显示地方政府回应社会的方式逐步从权宜之计转变为行政吸纳。行政吸纳兼具行政主导性和民意吸纳性的双重特征。中央统辖权和地方治理权的矛盾以及社会压力和政府摆平的矛盾是政府采用行政吸纳式回应方式的组织逻辑。虽然行政吸纳使地方政府化被动为主动，但是行政吸纳中行政主导性和民意吸纳性使其具有内在不兼容性，面临进一步发展的困境。

[关键词]地方政府；压力型体制；行政吸纳；公众咨询委员会

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）06-0077-05

一、问题的提出与文献梳理

中国政治面临两类完全不同甚至矛盾的经验事实。一方面，中国每年都会发生大量的，甚至官民矛盾成为的主要矛盾。…可能孕育政治改革，也可能导致政治不稳定。但是另一方面中国政治和社会却一直保持着稳定。在大量爆发的同时，中国社会为何还能保持长期稳定呢？已有两类研究对这一问题做出回应。一类研究从制度结构的角度，认为这是威权主义的弹性和适应性、权威体制和有效治理、上下分层的治理结构使然。然而“这些研究都把社会稳定当成既定的，而不是把它作为对象来分析”，它们没有解释在高发时，政府如何保持稳定的问题。另一类研究则从政府行为的角度展开分析，认为地方政府回应是保持政治稳定的重要基石。这类研究的共识是关注政府的回应策略，但是并没有解释政府为何如此回应。因此我们需要从动态的角度，把制度和行动者连接起来，分析在中国国家治理体系和结构之下，政府如何回应社会的需求，“特别是如何处理与民众有利益冲突的事务”，解决社会矛盾，提高政府协商能力，并“化解政治改革的压力”。

已有两类文献探讨了地方政府回应的问题。第一类文献从压力型体制的视角分析了下级政府通过权宜性策略回应科层制压力。一方面，下级政府回应上级压力的“安全阀”是关系，关系是与制度化背道而驰的一种方式，也是非正式政治的核心要素。另一方面，下级政府通过编造数据、做假台账、变通、优先执行“硬指标”，延缓执行“软指标”等权益之计策略地执行上级命令。已有研究侧重政府之间的组织学分析，着重分析压力型体制下下级政府如何回应上级政府，却忽视社会环境对地方政府行为的影响。事实上，地方政府位于一种“上下之间”的独特处境，“既位于一种自上而下的压力型科层制之下，又被置于一个非程式化的…社会之上”，“这种关系的存在使地方政府必须在压力型体制、科层制和社会的胶结状态中寻求自洽的生存之道”。因此另一类文献从社会维权的角度分析地方政府权宜性的回应方式。有学者分析了地方政府通过经济策略即讨价还价常规化、政治策略即程序吸纳原则、情感策略即诉苦的方式制造同意。有学者用弱者的武器描述地方政府回应社会的权益之计，“这些‘技巧’（‘伎俩’）主要有诉苦、抱怨、欺瞒、变通、推诿、得过且过、能捞一把就捞一把、执行对自己有利的政策、消极对待改革、尽量减少或不向农民提供公共服务等等。”相比于压力型体制的研究者而言，这类研究看到了地方政府不仅面临从上到下的压力型体制，而且面临从下到上的社会压力。但是这类研究与压力型体制的研究者一样认为地方政府的回应具有权宜性。

本文发现近些年，在压力型体制和社会压力的双重压力下，地方政府回应社会压力的方式发生了转型，逐渐从权宜之计走向行政吸纳。行政吸纳具有哪些特征？地方政府为何要用行政吸纳的方式回应社会需求？这是本文要研究的主要问题。

二、权宜之计：地方政府传统的回应方式

长期以来地方政府更多地通过权宜之计回应社会需求，这些权宜之计是压力型体制和等现实问题所推动的政府行为，又在一定意义上进一步加剧压力型体制和“维稳悖论”。地方政府权宜的回应方式具有如下基本特征。

（一）刺激反应式回应

地方政府权宜式回应是一种刺激反应式回应，具有事后性、被动性和不可控性。第一，事后性是指从回应时段来看，地方政府不是主动听取民众意见，而是在维权事件兴起并形成较大影响后才被迫进行回应，因此权宜式回应一般发生在公共政策的执行阶段，是一种刺激反应式的回应。例如各地纷起的垃圾焚烧站的选址问题，当地方政府公布选址甚至动工后，民众发起大规模的抗议行动，结果地方政府被迫召开信息会、撤址或终止该项目。第二，被动性是指权宜式回应更多地依据刺激源来决定回应的方式。例如，在江西宜黄县拆迁事件中，县级政府在拆迁事件被网络媒体大量报道引起上级政府关注和重视时才出面回应，完全处于被动的局面。第三，不可控性是指权宜式回应取决与刺激源的大小，但是刺激源的发展不在政府的控制范围内，可能出现失控甚至失序的现象。

（二）选择性回应

地方政府的资源有限，并不能对所有事件进行回应，因此，地方政府遵循选择性回应的逻辑。第一，从回应程度来看，地方政府会根据民众集体行动能力的强弱程度做出回应，民众集体行动能力越强，地方政府回应力度越大，反之亦然，这就造成地方政府与社会民众之间出现讨价还价的过程。地方政府一般优先回应造成重大社会影响的社会事件。第二，选择性回应使得权宜式回应大多是一事一议，甚至破坏制度化的进程。一方面，如果没有民众的反对，政府并不会做出回应，只有民众反对的意见很大，政府才会做出回应。另一方面，社会民众不断将事情闹大，增加集体行动的能力，地方政府迫于维稳的压力，对闹大的事件进行回应，形成“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的恶性循环，不利于制度化解决机制的建构。第三，如果回应的话，地方政府可以选择经济补偿也可以选择人情动员，甚至严格执法等完全不同性质的回应方式，这取决于地方政府所处的问题情境及社会压力的大小。一般而言，地方政府倾向于选择“花钱买平安”的方式，这加重了地方政府的财政负担。

权宜式回应方式使地方政府处于被动局面，面临几重风险。第一，经济风险。权宜式回应方式加剧了地方政府解决社会矛盾的经济成本，随着的升级，政府经济赔偿的经济成本越高。第二，舆论风险。由于权宜式回应缺少制度化，因此，政府和民众总是处于一种不信任的状态，民众对于政府的回应不满意，出现“信闹不信政府”的普遍现象。在政府和民众的冲突中，社会舆论总是从道义上同情弱者并谴责地方政府，使得地方政府处于舆论的风口浪尖。第三，政治风险。权宜式回应耗费地方政府大量人、财、物，出现行政无效率的现象，且权宜式回应可能加剧政府和民众之间的冲突，当造成恶劣社会影响时，上级政府常介入对地方政府进行行政问责。因此，权宜式回应使地方政府陷入经济、舆论和政治上的三重困境，迫切需要寻找新的解决政府和社会冲突的治理机制。

三、行政吸纳：地方政府回应转型

最近几年地方政府回应社会的方式发生了变化，从最初的权宜之计转变为行政吸纳。行政吸纳这一概念来自金耀基在分析香港政治所提出的“行政吸纳政治”，在他的论述中“行政是指政府管理体制，政治就是大众（尤其是精英）的民主参与。”行政吸纳政治的准确表达是“港督（英国人）通过行政吸纳（中国人的）政治参与”。行政所要吸纳的政治是咨询政治，行政吸纳政治所依托的机制是各种法定机构，法定机构类似于当下国内出现的决策咨询委员会。因此接下来本文将以目前国内各地所建立的决策咨询委员会作为经验材料，分析地方政府行政吸纳的基本特征。行政吸纳是行政（体制）和（政治）吸纳相结合的产物，它既具有行政主导性的特征，又有民意吸纳性的特征，是两者的混合形态。

（一）行政主导性

行政吸纳具有行政主导的特征主要是指从组织主体和效果而言，行政吸纳的组织体系由政府统筹建立，行政吸纳的效果取决于科层体制。

1.行政吸纳的组织体系由政府统筹建立

行政吸纳的组织体系不同于科层制，但是他们都由科层组织统筹建立。其一，以顺德为例，决策咨询委员会的建立领域既包括“条”也包括“块”（部门与地方）。从“块块”来看，顺德建立了4个区级决咨委和10个镇级决咨委。其中，区级机构除了区公共决策咨询委员会，还针对行政审批、农村综合改革和社会工作这三大改革分别建立了行政审批制度改革咨询评审委员会、农村综合改革咨询委员会社会工作咨询委员会。从“条条”来看，经促局、教育局、公安局、司法局、财税局、城乡规划委等16个职能部门分别建立了决咨委。其二，除了政府部门内部建立决咨委外，村（社区）和公营机构（学校、医院等）等基层单位也开始建立决咨委。区、镇街、村的决咨委并无隶属关系，“条条”和“块块”的决策为也无领导关系。“我们都是独立开展工作，区决咨委只负责业务指导，在人事等方面都没有领导关系。当然，我们的委员是兼职，没有工资。”（顺德区决咨委负责人的访谈，2014年11月27日）其三，实践中还出现了一些专业化的公咨委，如广州市出现固体废弃物公咨委。由此可见，行政吸纳的组织体系较为广泛，不仅包括政府内部而且包括政府外部，不仅建立在不同的政府层级，也建立在不同的政府部门。

2.行政吸纳的效果取决于科层体制

民众的参与到底对决策有多大影响呢？这很大程度上取决于科层体制尤其是科层体制中的一把手。“我们公咨委能做得怎么样，取决于领导的重视。”（顺德区决咨委负责人的访谈，2014年11月27日）大多数决咨委委员也表示如果所提报告与政府的中心工作一致则更容易受到采纳。从不同地区决咨委的发展情况来看，一般发展得较好的决咨委都有较强的领导支持。例如广州市有多个决咨委且很多决咨委对决策影响较大，一个非常重要的原因是广州市市长非常重视决咨委。相反，国内其它地市也早有决咨委，但是其对政策的影响较弱，其中一个原因就在于当地领导的重视程度不一。由此可见决咨委对政策的影响力取决于科层体制内部的政治精英。

（二）民意吸纳性

行政吸纳具有民意吸纳性，这是指政府在公共政策过程中开放渠道，让民众参与政策过程。民意吸纳性具有如下几个方面的特征。

1.行政吸纳的客体是社会精英

行政吸纳的本意是要建立广泛的咨询委员会，把精英和大众吸纳进入行政管理的过程之中。但是从目前的发展情况来看，咨询委员会的委员大多是社会精英。以顺德为例，顺德区政府决咨委已有两届委员，第一届48人，第二届38人，其中大多是有一定社会地位的中上阶层。在访谈中，顺德决策咨询委员会的主任也坦承“我们第一届和第二届的成员大多是精英”。（顺德区决咨委负责人的访谈，2014年11月27日）

2.行政吸纳的议题具有广泛性

从议题提出的主体来看，决咨委的议题既可以由政府部门提出，也可以由委员自行提出。从议题内容来看，决咨委的议题较为广泛，可以是身边小事，例如小区停车收费、小区道路改名、路灯增设等，也可以是城市大事，例如广州大桥拓宽工程方案和系统解决方案、城市废弃物处理等。

（三）行政吸纳的目的

金耀基认为香港行政吸纳正在把统治阶级之外的精英吸纳进入政府体制，一方面实现“精英整合”的目的，一方面增加政治合法性，实现政治稳定，“在政府之外，香港始终没有出现过具有威胁性和反对性的政治力量，这是香港政治模式的特性，也是它政治安定的一个很根本性的原因。”对于当下的中国来说，为何社会维权或发生较为频繁，但是中国却能实现政治稳定？行政吸纳能够较好地解释这一问题。行政吸纳至少具有三个目的。第一，配合政府的中心工作和重心工作。一般而言，政府会把中心工作或重心工作拿出来向决咨委委员“问计问策”，政府在这个过程中既能收集到大量建议，有利于优化决策质量，又能扩大对该政策的宣传，提高公众政策的认知程度，降低政策执行过程中的执行成本，提高政府中心工作的效率和合法性。第二，化解社会矛盾。政府在公共决策前让公众参与进来献计献策，有利于政府提前收集和了解民意倾向，并可以在决策过程中做出调整，避免“关门决策”带来的难以执行的问题，有利于在社会矛盾爆发前识别并化解矛盾。三是实现政治稳定。行政吸纳是一种事前吸纳，政府能够提前了解信息并做出决策，避免权宜式回应的被动性，有利于增强社会民众对政府的信任程度，实现政治稳定。

总而言之，行政吸纳是指地方政府在公共决策的过程中，通过主动建立机制和平台的方式，让民众参与决策过程，“通过制度创新为社会力量参与治理提供更多的协商机会”，这是政府协商的具体形式。行政吸纳和权宜之计之间至少有如下不同：第一，发生阶段不同。权益之计更多发生在决策后的执行过程中，当民众意见很大甚至发生时，政府被迫回应。但，行政吸纳发生在决策的过程之中。第二，回应对象不同。当地方政府运用权益之计进行社会回应时，政府面对的是无序的大众，而且大众把事情闹得越大，政府会有可能进行回应。因此在权宜之计中，政府回应的大众可能朝进一步无序化方向发展。但是在行政吸纳中，由于地方政府主动建立吸纳渠道，利益表达者大多是政府挑选出来的社会精英，政府面对的是有序的公众。第三，制度化程度不同。权宜式回应没有任何制度化，大多是一事一议的应付之策，但是在行政吸纳中，地方政府通过建立组织结构、选定议事人选、确定议事规则、组织议事程序等方式逐步走向制度化。第四，结果不同。地方政府通过权宜式回应虽然能短期内解决问题、平息矛盾，但是从长远来看这样既破坏政府公信力，又推高了下一次使用权宜式回应的成本，从而提高了政府的行政成本。但是在行政吸纳过程中，地方政府在社会矛盾爆发之前提前了解民意，有利于政府和民众达成共识，提高决策的合法性，减少执行的不确定性。

四、行政吸纳的组织逻辑

地方政府为何要进行行政吸纳呢？换而言之行政吸纳的组织逻辑是什么？“国家治理模式有两个主要线索：一是中央权威和地方权力间关系，一是国家与民众间关系。”下文分述之。

（一）中央统辖权和地方治理权之间的矛盾

从中央权威和地方权力间关系来看，中央统辖权和地方治理权的矛盾促使地方政府通过行政吸纳降低行政问责的压力。改革开放之后，中国央地关系呈现中央统辖权和地方治理权并存的局面。一方面，中央统辖权主要表现在政治集中于中央政府，中央政府或上级政府通过行政逐级发包的方式管理下级政府，“体现在中央政府自上而下推行其政策指令意图、在资源和人事安排上统辖各地的权力。”有学者在此意义上将中央统辖权界定为“治官权”。另一方面，地方政府享有治理权，负责具体的政策执行。在中国独特的央地关系的结构下，下级政府在完成上级政府下派的任务中，大多需要自筹经费。中国上下级政府间的组织结构呈现M型结构，“在M型组织中，地方政府被赋予半自主的权力，对上级责任很小，同时不接受上级的大量财政支持。基层政府尤其如此。”M型政府结构显现出下级政府虽然得不到上级大量的财政支持，但是下级政府享有较多甚至是半自主的权力。中央统辖权和地方治理权是一对矛盾关系。当中央统辖权过大时意味着中央集中能力过强，此时越有可能削弱地方治理权，反之，地方治理权越大也越有可能破坏中央权威的集中性。因此，中央统辖权和地方治理权处在不断调整和变化之中。

中央统辖权和地方治理权并存使得地方治理至少面临两个方面的困境。第一，地方财政能力不一，出现有效治理的地区差异。中央政府直接出台大量的政策，但是地方政府具体负责执行，而在中国独特的行政分权的结构下，地方政府承担政策执行的主要成本。不同的地方政府的财政能力不一样，由此造成各地通过不同的方式执行中央政策，出现决策一体化和执行多样化的矛盾，导致地方治理出现地区差异。与此同时，既然地方负责治理权，若在治理过程中出现问题，地方政府需要直面矛盾，维持治理或执行过程中的有效性。此时至少有两种方式回应治理不足：一是民生，二是民主。但是民生需要大量的财政投入且有可能带来“福利洼地”，此时另外一个有效的解决方法是通过民主参与弥补公共物品供给不均带来的民意不满。地方政府通过行政吸纳，通过民众参与化解社会矛盾并提高政策认同度。第二，地方政府虽然拥有自，但是这种自只是行为上的自，并无宪法上的自。换而言之，他们所有的改革和试验创新都有可能因为上级某一个权威人物的否决而停止。地方政府的创新和公共决策缺乏合法性支持。此时，一个有效的方式是通过民众参与所带来的合法性弥补上级的合法性支持。行政吸纳让民众参与公共决策的过程之中，保持决策的参与性和开放性，有利于积累和获得合法性。

（二）社会压力与政府摆平的矛盾

从政府和社会之间的关系而言，社会压力和政府摆平的矛盾推动地方政府通过行政吸纳缓解维持稳定的压力。社会压力是指各地发生的给地方政府带来的压力，政府摆平是指地方政府处理的过程，社会压力和政府摆平的矛盾是指既然政府回应是一种刺激反应型回应，那么社会民众就会理性地把事情闹大引起政府关注，出现“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的闹决悖论，造成地方维稳经费不断攀升，甚至出现“越维越不稳”的矛盾现象。

为什么会出现社会压力和政府摆平的矛盾呢？第一，地方政府负责地方治理权，但是地方政府的资源和能力有限，只能回应一部分社会需求。地方政府遵循选择性执法的逻辑、稳定偏好的逻辑和自利的逻辑，优先回应和处理引起社会重大影响的事件，暂缓甚至不回应没有引起重大社会影响的事件，这个过程就是政府摆平的过程。摆平具有权宜性，同一个地方政府对于同一类可能采取完全不同的回应态度，政府的回应程度主要取决于的影响力。第二，在压力型体制之下，地方政府更多围绕上级的指挥棒而行动。当发生后，地方政府的主要目标是捂住事件不让上级知晓，所以，地方政府有很大的动力通过花钱买平安。

社会压力和政府摆平的矛盾使得地方政府陷入“越维越不稳定”的的恶性循环。第一，对于社会来说，既然政府有“花钱买稳定”的软肋，那么社会民众就会理性地把事情闹大，更加加重政府维稳的压力。第二，对于政府来说，每年花费巨额资金维持稳定，造成地方维稳经费不断攀升。与此同时，地方政府通过权宜之计迎合社会需求，而社会需求不断高涨，地方政府不堪重负，甚至出现“差序政府信任”的现象。在社会压力和政府摆平的矛盾下，地方政府基于维稳悖论被迫主动寻求和社会调节的渠道。行政吸纳正是地方政府和社会沟通的制度化渠道，它有利于地方政府主动识别社会需求，并和社会建立谈判的机制，有利于化解地方政府被动维稳的局面，实现制度化回应。

五、行政吸纳未来发展面临的挑战

尽管行政吸纳是政府回应的一种新型方式，但是它存在发展不足的问题，其进一步的发展面临巨大的挑战。第一，行政吸纳具有内在的紧张关系。一方面，行政吸纳组织体系的成立、发展和影响取决于科层体制，具有行政主导性；另一方面，行政吸纳具有民意吸纳性，民众通过这个渠道参与公共政策的过程，表达民众利益和社会需求，具有一定的政治性；行政主导性和民意吸纳性具有一定的张力。从目前的发展来看，政府的本意是通过行政渠道满足民众的表达意愿以此抑制民众的政治诉求。在这一意义上，行政吸纳只是地方政府实现有效治理的一种手段，它只是一种治权改革，并未触及政权改革。由于行政吸纳包含行政性和政治吸纳性这一对矛盾，两者能在一定的阶段和谐相处，但是随着行政吸纳实践的发展，行政吸纳最终朝向具有不明确性。对于政府而言，政府希望把行政吸纳控制在行政的范围而不扩展至政治参与的领域，但是行政吸纳的过程有利于培养民众的参与精神，有可能进一步扩大和推动政治参与。因此，行政吸纳的组织机构如何与人大制度、政协制度衔接起来，实现政府协商、人大协商和政治协商的一体化，这是一个有待深入研究的议题。

第二，行政吸纳过程的具体问题。从主体上来说，行政吸纳选择参与的主体，被挑选的精英才能参与政策过程，参与主体代表性不够。从程序来看，地方政府决定讨论频次、讨论问题，控制行政吸纳的议程，行政吸纳组织的独立性不够。从效果上来看，政府仅仅是听取和吸纳意见，民众参与到底有没有影响取决于科层制度，行政吸纳更多的是咨询式吸纳，吸纳效果具有不确定性。如何提高行政吸纳对政策的影响，这是一个值得进一步研究的重要议题。