坚持“四个统一” 推进“四化”建设

在2007年12月20日召开的全国工商行政管理工作会议上，周伯华局长要求“努力做到监管与发展、服务、维权、执法的统一。在创新、提高和构建长效机制上下功夫。扎实推进制度化、规范化、程序化、法治化建设”。笔者就坚持“四个统一”与推进“四化”建设的关系作一探讨。

一、坚持“四’个统一”，推进“四化”建设，是新形势、新任务的新要求

“四个统一”是工商行政管理机关全面落实科学发展观的具体体现，是对工商行政管理实践的高度概况和科学总结。推进“四化”建设，构建长效管理机制，是实现“四个统一”的重要抓手，是进一步开创工商行政管理工作新局面的关键。“四个统一”体现的是工商行政管理工作的基本理念、基本目标。“四化”是落实这一基本理念、实现这一目标的基本途径、基本方法。

坚持“四个统一”，推进“四化”建设是工商部门贯彻落实科学发展观的必然要求。工商行政管理部门是政府主管市场监管和行政执法的职能部门，贯彻落实科学发展观，要求把履行监管这一基本职能与发展、服务、维权、执法协调统一起来。始终把发展作为第一要务，就要坚持监管与发展的统一。通过加强监管促进科学发展，在促进科学发展中发挥监管的作用，实现监管的价值；追求全面协调可持续发展。就要坚持监管与服务、与维权、与执法的统一，在市场监管中统筹兼顾服务、维权、执法工作。在市场监管中服务经济、服务社会、服务群众。维护好消费者和经营者的合法权益。通过执法查处扰乱市场经济秩序的违法行为。做到依法行政、科学监管、和谐监管的有机结合。工商部门要做到“四个统一”，必须注重“四化”建设。这是因为制度、规范、程序和法治建设。带有基础性、长期性、根本性。在此基础上。职能工作才有法可依，内部管理和自身建设才有章可循，真正做到职权行使规范到位、程序正当。执法行为公平公正、合法合理，形成为经济社会又好又快发展服务的长效监管机制。

“四个统一”含有“四化”建设的要求。一是监管与发展统一。要求把握好加强监管的“度”。既不能以强化监管为由，过度干预、过度管制，阻碍发展；又不能以促进发展为由，放弃监管，放任市场主体、市场交易、市场竞争的无序状态，使市场经济偏离持续健康发展的轨道。把握好这个“度”，需要制度、规范、程序、法治来保障，防止乱作为和不作为。促进法定职责的正确履行。二是监管与服务统一，要求把握好工商部门“监管者”与“服务者”的角色。既不能以“管理者”自居，强势监管，不讲服务；也不能只当“服务员”，对市场违法行为视而不见，忽视监管职责的履行。只有在制度化、规范化、程序化、法治化的框架下。把握好“监管者”和“服务者”角色定位。才能做到对法律负责与对经营者、消费者负责的有机统一。三是监管与维权统一，要求把握好履行监管职责的目的。监管是手段，维权是目的。在监管执法中实现对经营者、消费者合法权益的有效保护。必须推进维权工作的制度化、规范化、程序化、法治化，才能使监管和维权依法、规范、有序、高效进行。更好地维护经营者之间的公平竞争，保护消费者合法权益。四是监管与执法统一，要求切实推进依法行政。把监管执法统一到严格执行法律法规上来，严格规范执法主体、规范检查行为、规范行政许可行为和执收执罚行为，严格按照法定程序行使监管职权、履行执法职责，达到监管执法的制度化、规范化、程序化、法治化。

“四化”建设是实现“四个统一”的基本途径。“四化”建设是把“四个统一”由理念、目标变为实在的工作模式、工作状态的基本途径。首先。“四化”是确保“四个统一”依法行政、有章可循的有效途径。围绕“四个统一”建立健全各项监管执法制度、维权和服务制度、内部管理和保障制度。为“四个统一”的实现奠定制度基础，确保“四个统一”的各个方面都有明确、具体的行为标准和工作要求，使工商监管执法人员能准确地按照“四个统一”的要求履行职能。第二，“四化”是确保“四个统一”有效落实、效能最佳的有效途径。程序公正是实体公正的保证。通过加强和完善市场主体登记、监管执法、消费维权等各方面的程序建设，明确各项工作的过程、效力和责任。确保行政程序严格、正当。便于监管执法操作，提高监管执法的规范性和有效性，更好地服务发展、保障民权。第三，“四化”是确保“四个统一”符合依法治理方略的有效途径。通过开展法制教育、落实执法责任和强化执法监督。规范基层监管执法行为，提升工商行政管理队伍整体行政执法水平，更好地在监管执法中做到“四个统一”，更好地在“四个统一”的落实中推进法治工商建设。

二、“四化”是推进工商行政管理长效机制建设的方向

一般而言，制度化是指群体或组织的社会生活把不固定的方式或规则向被普遍认可的固定化模式转化的过程及其结果。规范化是将零碎的、不完整的程序、方法、要求、结果进行整理或优化，使之成为比较固定的标准、法式。以调控、指导、制约人们的行为，进一步调整社会关系。程序化是将不同的环节或步骤组合成有机统一的系统过程及其结果。程序化可以使行为有序地进行，并使之具有合理性、正义性，使活动更有秩序，达到实体能顺利、完整实施的目的。法治化是指国家和社会基本关系和主要活动经由法律制度确认、规范、调整和保护，实现依法治理。按合理高效的原则运行。

制度化、规范化、程序化。分别回答了“做什么”、“做到什么标准”和“按照什么次序来做”的问题。三者之间相互依存，相互联系，相互渗透，相互作用，构成一个辨证统一的整体。制度化建设是前提、是核心，制度是规范和程序存在的基础；规范化和程序化建设是关键。规范化体现制度的有章可循和程序的有条不紊，程序化保证制度的严肃性和规范的有效性。三者的有机结合既解决了有法可依、有章可循，又解决了有法能依、有章能循的问题。只有实体性的制度和规范。还不足以保障制度和规范得到公正、有效、严格的实施。只有将制度和规范的实施活动程序化。并在其保证和作用下，制度和规范的目的才能成为现实。规范化、程序化都需要用制度的形式固定下来。规范化需要程序的约束。程序化也要求坚持正确的方法步骤。使之规范操作。法治化建设是根本。法治化是制度化、规范化、程序化上升和固化为法律。并按照依法治理的轨道运行的高级形式。

“四化”是一个动态的过程，也是动态过程的结果。其核心是通过具体的制度安排和制度设计，将各项工作职能及其履行职能的主体、原则、范围、过程等确定下来。变成共同遵守的办事规程和行为准则。并以一系列完整而系统的规范和程序来建立履行职能的秩序。推进工商行政管理“四化”建设就是要改变工商职能工作和自身建设粗放型、经验型、随机型管理的现状，通过制度化、规范化、程序化。实现常态管理、精细管理、科学管理；就是要将经过实践检验。行之有效的制度、规范、程

序的成果以国家或地方性立法的形式巩固下来，严格执行、依法治理。使其更具有稳定性、长效性。不因各项具体工作的决策者、执行者、操作者的改变而改变，不因其主观意志的改变而随意改变。

三、当前推进“四化”建设的着力点

“四化”是一项系统工程，涉及到工商行政管理工作的方方面面和各个环节，需要统筹兼顾、全面规划；“四化”又是一个渐进过程，需要循序渐进、长期建设。推进“四化”建设要与当前履行工商行政管理职能和推动长效机制建设的实际紧密结合，着力做好以下三个方面的工作。

(一)健全各类工作规划，夯实“四化”建设的基础。工商部门目前已经基本建立了适应社会主义市场经济监管的法律法规体系，具有从国家工商总局到工商所五级分层管理体制。作为工商部门，在依法行政、依法履职的基础上，要在常态管理、精细管理、科学管理上下功夫，通过进一步健全工作规则，为高效、优质管理奠定基础。

一是健全、细化各类职能工作的实体规则。即建立健全市场主体服务和监管、市场监管和执法、消费者维权服务等各类行政行为规范。周伯华局长在全国工商行政管理工作会上提出了要进一步完善9项职能工作制度建设和5个方面的规范化建设。即。以健全市场主体服务和监管规则为重点的企业信用分类监管制度、个体工商户分层分类监管制度、商品交易市场信用分类监管制度、登记服务制度；以健全市场监管和执法规则为重点的商品准入制度、商品质量和食品安全长效监管制度、商标审查制度；以健全维权工作规则为重点的12315行政执法制度、消费维权制度。重点规范市场主体登记行为、公平交易执法行为、商品质量监测行为、商标行为和服务发展行为。作为工商部门要突出这些重点。结合实际。健全职能工作规则。

二是健全、细化各类职能工作的程序规则。严格规范市场主体登记程序、市场监管程序和行政执法程序(包括行政处罚、行政强制、行政征收等程序)。2007年，国家工商总局以28号令重新制定了工商行政管理机关行政处罚程序。增加了告知投诉人、申诉人、举报人处理结果的规定，进一步完善了调查取证程序的具体规则。增加了关于案件办理期限的规定，规范了行政处罚案卷的制作，强化了对行政处罚的监督。要制定具体的贯彻实施意见，明确规定基层工商所以自己名义实施行政处罚的具体权限、省以下各级工商局核审案件的类型和范围、需要提交集体讨论决定的重大、复杂案件的范围、罚没物资处理办法等。

三是把握系统自身建设与管理规律，健全、细化内部管理规则。工商行政管理系统经过近30年建设发展，内部机构体系比较健全，职能范围一直延伸到基层乡镇。要确保整个系统有序高效运转，必须与时俱进地加强自身管理的“四化”建设，不断健全内部运行规则，包括工商系统人、财、物、事各方面的管理规则；理顺系统上下，特别是机关与基层的职能配置、事权关系；规范决策、执行、督办、保障、评价、奖惩等各方面的运行规则，以确保工商系统协调有序、高效规范运转。

(二)加大执行力度，把握“四化”建设的关键。“四化”建设关键在人。要加强各类业务培训。发挥执法人员在执法规范中的主体作用。要加大教育培训力度，分层分类提高干部队伍特别是基层干部的业务素质和执法监管能力，为全面推进依法行政，建设法治工商打好基础。要加强信息化技术的运用。依托信息化建设全面推进程序化建设，减少行政执法和内部管理中的随意性：依托信息化推进网上咨询解答、网上查询服务、网上登记、网上年检、网上申诉(投诉)处理等系统应用。提升公共服务水平；依托信息化加强内部管理。加强对行政审批、行政执法行为的监督。提高监管执法的现代化水平。要加强“四化”建设的指导、督办，注重总结推广“四化”建设的成功经验，及时研究解决“四化”建设过程中遇到的困难和问题，确保“四化”建设扎实有序推进。

(三)完善激励与约束机制。保障“四化”建设的成效。推进“四化”建设，要有相应的激励与约束机制，切实保障“四化”建设落到实处。收到实效。要加强行政执法评议考核，建立公平、公开、公正的评议考核机制。针对不同的工作内容制定不同的评议考核标准，细化评议考核项目，量化考核指标，通过定期的考核和评价。掌握各项工作的进展情况，准确把握工作的具体方向和目标。要加强督查，及时纠正“四化”运行中的偏差：强化责任意识，追究过错责任，纠正和查处各种监管执法和内部管理中的过错行为，防止各种形式的不作为和乱作为。保证各项工作的制度化、规范化、程序化、法治化。