影响城市居住用地布局的相关因素探析

摘 要：居住用地布局是住房建设规划的重要内容，主要影响因素有人与土地、形势与政策、经营与管理、环境与景观等，其具体要求是“优化发展方向，建设紧凑城市；居住用地优先，坚持以人为本；居住邻近就业，缩短通程时间；遵循经济规律，合理利用土地；保证地块规模，方便经营管理；关心弱势群体，优先保障用地；分散弱势群体，促进社会融合；考虑建筑档次，改善城市景观；附属居住用地，严格控制规模；挖掘空间资源，适应市场需求。”

关键词：居住用地布局； 相关因素； 规律

Abstract:The layout of living space is an important part of house-building plan. The main influence factors are humans and land, situation and policy, management and administration, environment and landscape, and so on. Its concrete requirements are as follows: Better the orientation of development and build a compact city; Satisfy the need of the layout of living space first and insist on putting the benefits of people in the first place; work near one lives and shorten the traveling time; keep the economy law and make use of the land reasonably; ensure the scale of the land and make the management and administration convenient; care for the weak group and give priority to safeguard the land; scatter and help the weak group and make the society get together; consider different degrees of building and improve the urban landscape; attached living space should be strictly controlled; find different space resources and adjust to the market requirement.

Keywords:the layout of living space； relevant factors； law

中图分类号：TU984.1

文献标识码：A

文章编号：1008-0422（2009）06-0078-04

安居乐业是人民生活的基本需求，安居才能乐业，乐业才能发挥人的创造力，进而推动人类社会的发展和进步。城市是人类聚居地，是人们生活和工作的空间，现代文明社会既要求人尽其才、人尽其力，也应以人为本，为人们提供良好的生存条件。作为人类日常生活中体量最大的生活物资，住房建设需要耗费巨大的资源和财富，在我国当前社会经济发展水平仍不高的前提下，政府尚无法完全满足人们的住房需求。然而，执政为民的理念与建设社会主义和谐社会的目标，要求党和政府尽最大努力，满足人们最基本的居住需求。

近年来，党和政府高度重视住房问题，先后出台了一系列的住房政策，目的就是要建立完善的住房保障体系，满足人们最基本的住房需求。考虑到我国人多地少、资源不足的基本国情，我国的住房建设必须走资源节约型和环境友好型道路。为此，国务院办公厅于2006年5月转发了建设部等部门《关于调整住房供应结构、稳定住房价格的意见》（[2006]37号），特别指出要制定和实施住房建设规划，发挥规划对资源配置的宏观调控作用，科学指导城市住房建设。而在编制城市住房建设规划中，研究影响城市居住用地布局的相关因素，充分掌握居住用地布局的基本规律，创建和谐的城市居住模式是决定规划成功与否的关键。

1城市居住用地的概念和类型

城市居住用地有广义、中义、狭义三种概念，各有其相应的城市用地类型。

1.1广义的城市居住用地

广义的城市居住用地是指城市中所有为人们提供居住（包括长期、中期、短期）空间的建设用地。长期居住即是常住，其人员主要是城市常住人口（包括城市户籍居民和城中村村民），居住场所主要是住宅；中期居住是指非城市户籍人口连续居住3个月以上，人员包括城市中的外交人员、驻军、学生、农民工（主要在建筑工地、工业企业、服务行业）、囚犯等，居住场所主要是宿舍；短期居住是指非城市户籍人口因公务、商务、会议、旅游等活动而在城市中短暂住宿，其居住场所主要是各类旅馆。广义的城市居住用地包括《城市用地分类和建设用地标准》(GBJ 137-90)中的城市居住用地（R）、村镇居住用地（E61）、商住混合用地（C2-R）、旅馆用地（C25）和各单位附属的宿舍用地（尚无统一代号）等。从建设和谐社会目标出发，需要城市总体规划进行科学的统筹与安排。

1.2中义的城市居住用地

中义的城市居住用地是指用于建设居住设施（包括住宅、宿舍等），其资源配置主要依赖市场调节，但有时又需要政府直接引导与控制的建设用地，其范围包括城市居住用地（R）、村镇居住用地（E61）、商住混合用地（C2-R）和部分单位（工业企业、商业、市政基础设施等）附属的宿舍用地（尚无统一代号）等。中义的城市居住用地就是城市住房建设规划的调整范畴。旅馆建设完全可通过市场配置，政府不用直接插手，而外交人员居住的使领馆、军队的营房、学校的学生宿舍、囚犯居住的监狱宿舍等建设完全由政府掌控，根本不存在市场调节，因此也不需要城市住房建设规划来指导与控制。

1.3狭义的城市居住用地

狭义的城市居住用地就是指《城市用地分类和建设用地标准》(GBJ 137-90)中的城市居住用地，按标准分为一、二、三类居住用地（R1、R2、R3），而在实际运作中常按挡次不同分为别墅用地、多层商品住宅用地、二类高层商品住宅用地、一类高层商品住宅用地、廉租住房用地、经济适用住房用地。许多城市在编制住房建设规划时，仅考虑狭义的城市居住用地的规模预测和规划布局，由于对城市规划建设用地范围内的村民安置建房没有考虑，导致征地拆迁阻力大，规划实施困难。另外，许多城市农民工数量庞大，农民工的居住问题形势严峻，需要住房建设规划引导与控制。

2影响城市居住用地布局的相关因素

编制城市住房建设规划，首先要科学预测各类居住用地的需求量，其次就是进行各类居住用地的合理布局，为此必须研究影响城市居住用地布局的各种因素，分析其特点和要求。

2.1人的因素

（1）阶层：人们的经济状况和收入水平决定其社会地位，即阶层归属。不同的社会阶层因其经济实力不同，住房要求也不一样。目前，我国将城市居民分为高收入阶层、中高收入阶层、中低收入阶层、低收入阶层和最低收入阶层。高收入阶层一般要求住大套型住宅，甚至是别墅；中高收入阶层一般要求住较大套型住宅；中低收入阶层则面向中小套型住宅（单户建筑面积90平方米以下）；低收入阶层只能购买经济适用住房；最低收入阶层则只有靠政府提供廉租住房。各类房地产项目的开发定位，实质上是阶层因素决定的。

（2）职业：城市劳动人口的职业按所从事的产业划分，可分为第一产业人员、第二产业人员、第三产业人员。一般地，第三产业位于城市中心，因此第三产业人员紧邻城市中心居住；第二产业主要指工业，常集中成为工业区，第二产业人员多近工业区居住；第一产业主要为城市提供肉、蛋、奶、蔬菜等副食品，常位于城市郊区，而且大多为郊区农民承担，因此第一产业人员多邻居在城市边沿地带。另外，从事第三产业的人员中，职业差别也很大，不同的职业甚至就分属不同的社会阶层，因此也影响到住房需求。一些垄断型经济部门，员工享受企业变相的住房补贴，常通过团购建设集中居住的小区。一些党和国家机关则通过建设所谓公务员小区，享受政策优惠。

（3）年龄：不同年龄阶段的人有着不同的住房要求。青年人由于工作时间不长，收入一般不高，购买力普遍较低，大多只能购买中小套型商品住宅。青年人工作任务重，为了方便工作，居住地宜靠近工作地。中年家庭因子女在父母身边，甚至还有老人，人口相对较多，对居住面积要求较高。老年家庭因子女已分户，而且大套型住宅保洁劳动强度大，又适宜居住中小套型住宅。老年生活的主要目的是颐养天年，其居住用地最强调生态环境质量。由于城市中心就业机会多，而城市郊区环境质量好，因此随着年龄的增长，人们的居住地有远离城市中心的趋势。

（4）姓氏与宗族：我国的农村大多为同姓宗亲聚族而居，村民有着共同的血缘联系纽带，这是难以割舍的。随着城市的发展和扩张，城市边沿的村庄被不断地并入城市，成为城中村。城中村是一个特殊的社区，虽然置身城市，但仍保持着浓厚的农村色彩。村庄是祖居地，故土难离，村民一般不愿离村独居。祖传的旧居即使不适应现代生活，也要保留以示敬祖。村庄布局保持原有格局，建筑密度大，以多层和低层住宅为主，整体容积率并不高。由于村民从事农业生产，为了方便生产，生产与生活设施较为混杂，总体居住质量不高。由于农民整体素质不高，一些陈旧观念影响村庄布局。

（5）民族和宗教：我国实行民族平等政策，不存在民族歧视，民族因素对居住的影响较小。我国虽然实行自由，但倡导无神论，宗教对人民价值取向和消费观念的影响也较小，对住房建设的影响也较小。

2.2土地因素

（1）区位条件：住宅价格构成中的一个重要项目就是土地成本，而地价又是土地成本的核心。城市地理学中B・W・伯吉斯（B・W・Burgess）的同心圆模式、H・霍伊特（Homer Hoyt）的放射扇形模式、哈里斯（Harris）和乌曼(Ullman)的多核心模式解释了地价和区位的基本关系。一般地，城市中心地价较高，适宜于商业；城市边沿则地价较低，从降低住房价格考虑，城市居住用地宜布局在城市边沿地带。对于与外界交往活动较少的老年人，其居住用地（如老年公寓）最好是远离闹市，选址在环境优美的远郊地带。

（2）交通条件：居住、工作、交通、游憩是城市的四大活动，居住与工作之间必须通过交通才能实现位置的转移，因此，交通便利程度是居住用地选址科学性的关键。居住用地与工作地点接近，缩短交通距离，能大幅节省交通成本，这是居住用地选址的优先方向。如果居住用地与工作地点位置已定，则应改善交通条件。高收入阶层可依赖私家车出行，因此面向高收入阶层的别墅、大套型商品房用地可选址在远郊。中低收入阶层出行则只能依靠公共交通，因此中小套型住宅、经济适用住房、廉租住房用地均应有方便的公共交通。

（3）公共服务设施配套：多彩而有序的城市生活，需要有多种为之服务的公共设施来支持。城市公共设施的内容和规模，在一定程度上反映出城市的文化生活和物质生活水平，特别是商业、教育、医疗卫生设施更是人们日常生活必不可少的内容，因此居住用地宜尽量靠近各级城市公共服务中心，否则要加强公共服务设施的配套建设。

（4）环境与安全：近山、临水的城市用地环境质量较高，适宜人们居住，因此宜尽可能规划为居住用地。而大气污染、噪声、水污染较严重的地方则不适宜居住，尽量不要规划为居住用地。另外，靠近殡仪馆、墓地等具有不良心理作用的设施用地，也不宜规划为居住用地。存在安全隐患（包括地质灾害）的地段，则更不能规划为居住用地。

（5）地形与地质：地形坡度较大的用地不适宜布置条形住宅，而适宜布置点式住宅，为了提高土地利用率，可考虑建设点式高层住宅。如果坡度再大，点式高层住宅可能导致地基不稳，则只能布置低层的别墅建筑。地质状况的影响大致相同，如果基础投入过大不经济，可考虑建设低层的别墅。如果地质隐患严重，则不能规划为居住用地。

2.3形势与政策

（1）统筹城乡发展

科学发展观要求城乡规划要统筹城乡发展，即要改变城乡二元结构，实现以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展。为此，城市规划要充分考虑服务农村社会经济发展，特别要为进城务工农民（即农民工）提供必要的生产与生活条件。2007年12月，建设部等五部门《关于改善农民工居住条件的指导意见》（建住房[2007]276号）提出要“把改善农民工居住条件作为解决城市低收入家庭住房困难工作的一项重要内容”来抓。因此城市住房建设规划必须安排为农民工居住服务的用地。另外，城市周边的村庄即将划入城市规划建设范围，从保护失地农民切身利益出发，要求进行合理安置，也就要安排必要的村民居住用地。

（2）“两型”社会建设

我国是一个人多地少、人均资源贫乏的国家，为了实现可持续发展，中央提出了建设“资源节约型、环境友好型”社会的目标，在城市建设中提出了“节水、节地、节能、节材”要求。城市规划中，相对集中布局和紧凑发展，同时适度地提高土地开发建设的强度，可以在满足一定的环境质量的前提下，实现“四节”目标，因此宜适度地紧凑布局，建设“紧凑型”城市。城市居住用地布局必须有利于“紧凑型”城市发展，推进“两型”社会建设。

（3）和谐社会建设

许多社会现象和事件表明，贫穷是社会矛盾和冲突的主要根源。低收入阶层由于生活艰难，社会地位较低，往往存在心理不平衡，容易滋生不满情绪，如果受到挑动，可能引起社会冲突。另外，低收入阶层往往受教育较少，道德水准和法制观念也相对较差，发生违法犯罪行为的几率相对较高。而当低收入阶层大范围集中，形成所谓“贫民窟”，则更会增加社会矛盾和冲突的几率。为此城市居住用地布局时，服务低收入阶层和最低收入阶层的经济适用住房和廉租住房用地不宜过于集中。小规模的低收入阶层和最低收入阶层社区，有利于实施社会帮扶与救助，促进社会和谐。

2.4经营与管理

城市的居住小区建成后，为了保证环境质量与安全，必须实行物业管理，为此必须引进市场机制的物业公司进行经营。从方便物业管理考虑，城市居住小区以同一阶层聚居为佳，因为同一阶层的居民在经济能力、文化水平、价值观念等方面接近，便于思想沟通和意见统一。差距太大的阶层聚于同一小区，将带来管理不便。近年来，湖南省有关部门下文要求各地在普通商品住宅开发中附带建设经济适用房和廉租房，开发商普遍不愿接受，因为混杂在普通商品住宅中的廉租房的住户，连缴纳物业管理费都有困难，给物业管理带来障碍。

2.5环境与景观

城市居住用地占据城市规划建设总用地的相当比率（一般为20~32%），对城市环境与景观的影响巨大。城市中各类住房因服务对象不同，消费能力各异，因此建设档次也各不相同。为高收入阶层和中高收入阶层服务的别墅、高档住宅，建设档次较高，对改善城市景观有极大的促进作用。而为低收入阶层和最低收入阶层服务的经济适用住房和廉租住房，为节省成本，建设档次自然较低，对城市景观可能有负面影响。而城中村村民自建住宅，因经济能力有限，建设水平普遍不高，往往有损城市景观。

3城市居住用地布局的基本要求

城市居住用地布局实质上就是城市社会形态的构建过程，科学布局有利于提升人民生活质量与促进社会和谐稳定，为此城市居住用地布局应充分考虑其相关影响因素，满足其基本要求。

3.1优化发展方向，建设紧凑城市

城市居住用地的发展方向应与城市总体规划确定的城市发展方向保持一致。城市居住用地尽量依托城市建成区，保证城市用地布局的紧凑。集中型形态的城市，居住用地可向四周逐渐延伸。分散型形态的城市，居住用地宜向各组团的几何中心发展，以促进城市集中和紧凑。城市居住用地不宜跳跃式发展，否则将增加公共服务设施和市政基础设施配套建设投入。

3.2坚持以人为本，居住用地优先

市民是城市的主人，城市规划中应将用地条件最好的土地规划为居住用地。靠近城市的各级公共服务中心的用地能方便人们生活，交通便捷的地段应能方便人民出行，近山临水或邻近公园绿地的用地生态质量较好，地形和工程地质条件较好的用地可以减少基础建设投资，宜规划为居住用地。反之，存在安全隐患的地段，则不得规划为居住用地。

3.3居住邻近就业，缩短通程时间

城市居住用地应尽量邻近居住人口的就业地点，以方便人们上下班，因此城市中心的边沿应布置居住用地，城市工业区的边沿应考虑生活配套用地。城市中心和工业区的边沿缺少理想用地的，则应通过改善交通条件，以缩短通程时间。对于以公交为主要出行方式的低收入阶层，为其服务的经济适用住房和廉租住房用地必须紧邻公交干线，最好是依托交通枢纽。

3.4遵循经济规律，合理利用土地

市场经济条件下，土地既是资源也是商品，取得土地使用权必须付出代价，因此土地使用必须慎重考虑经济性，应充分发挥其经济效益。环境质量和建设条件较好的地段是城市的稀有资源，应充分加以开发与利用，宜建设高层住宅，以提高开发效益。随着城市化进程不断推进，土地资源日益稀缺，建设高层住宅是大势所趋。对于一些建设条件较差（如坡度大于25%或地耐力小于6 t/m2）但环境质量较好的土地，可考虑发展别墅区。

3.5保证地块规模，方便经营管理

从考虑公共服务设施配套建设的投资效益、物业管理的成本与效益出发，城市住宅开发以小区规模为佳，绝对不宜小于组团规模。住宅开发规模过小，公共服务设施配套建设不经济，将影响投资热情，从而影响生活舒适度，另外物业管理成本将随之提高。因此城市居住用地地块面积宜为10~35hm2，不宜小于4hm2。小于4hm2的零星用地可规划为经济适用住房和廉租住房用地。

3.6关心弱势群体，优先保障用地

城市低收入阶层、最低收入阶层、城中村的村民和农民工均属城市弱势群体。弱势群体难以通过自身力量改善居住条件，只有依靠政府和社会救助。为了缓和社会矛盾，应当优先保障其居住用地。

（1）经济适用住房的廉租房用地：宜“大分散小集中”，尽量使居住与就业地点邻近，以缩短出行距离。考虑居民出行主要依赖公共交通，地址宜靠近公交站点。经济适用住房和廉租住房建设宜尽量利用一些地价较低的土地，以降低成本。破产或改制企业，宜利用现有土地建设经济适用住房或廉租住房，有效安置职工。政府直管公房应尽可能改作廉租房。

（2）村民居住用地：宜以村组为单位集中布置，尽可能在本村组集体土地范围内安置。城中村改造时，要考虑农民工的居住需要，在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，集中建设向农民工出租的集体宿舍，建设用地不得采取以租代征方式供应，建设项目不得变相搞房地产开发。

（3）农民工居住用地：农民工集体宿舍宜靠其工作场所，以缩短上班距离。招用农民工较多的企业，应在依法取得的企业用地范围内建设集体宿舍。农民工集中的开发区和工业园，应按照集约用地的原则，集中建设集体宿舍，由用工单位承租后向农民工提供，或由农民工直接承租，但不得按商品住房标准出售或出租。

3.7分散弱势群体，促进社会融合

经济适用住房和廉租住房用地规模过大，让社会弱势群体过于集中，如同成为“贫民窟”，导致社会隔阂和社会冲突，可能滋生严重的社会问题，不利于社会和谐与稳定，因此经济适用住房和廉租住房建设用地宜“大分散小集中”。在全市范围内宜相对分散，以避免社会隐患，而在以城市街道办事处为单位的范围内宜相对集中，既可提高土地利用率，降低建设成本，也有利于增进社会交流与互助。

3.8考虑建筑档次，改善城市景观

城市的不同地段对景观要求各不相同，总体来说，城市人流、车流密集的公共场所（城市中心区、城市广场周边、城市主干道两侧、城市主要出入口附近），景观要求相对较高，而一些城市人流、车流密度较低的区域（如城市边沿、支道两侧，则相对低一些）。因此城市中心区、城市广场周边、城市主干道两侧、城市主要出入口附近宜布置高档住宅用地（包括别墅区），而城市边沿、支道两侧等到处则可布置经济适用住房、廉租住房用地和村民居住用地。

3.9附属居住用地，严格控制规模

城市工业企业和市政基础设施要求全天候作业，一般实行一天三班制，其作息制度具有特殊性。为了方便员工上下班和合理休息，一般需要在厂区或车间附近建设供员居住的宿舍。为了节约用地，国家规定工业企业的生活配套用地不超出总用的7%，而且不得建设成套的住宅。对于市政基础设施，可以参照工业企业的规定实施，以利于强化规划管理与控制。

3.10挖掘空间资源，适应市场需求

商业用地不属于城市住房建设规划的规范范围，但其上空常配建住宅，因此住房建设规划应对配建住宅提出指导意见。在国家对城市住房结构基本限定的条件下，商业用地配建住宅是对城市商品住宅市场的有益补充。商业用地配建住宅的套型可根据市场需求自由调节，可缓解住房建设规划关于住房结构的刚性规定可能造成的市场冲击。对于商住用地规模过大的城市，必要时应适当压缩居住用地规模。

参考文献:

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