新中国60年城镇住房保障发展的启示

住房保障是由政府和社会负担起给所有社会成员提供最基本居住条件的责任而举办的社会保障项目，是由政府作为责任主体，以解决国民住房困难和改善住房条件为目的，具有经济福利性的国民居住保障系统。

新中国成立后，保障公民享有一定的住房条件就成了政府的主要职责之一。计划经济时期，我国在城镇住房领域主要实行的是福利制度，由国家（单位）保障职工享有基本的居住条件。随着我国经济体制改革的推进和住房政策改革的不断深入，中低收入家庭的住房问题日益凸显。为解决中低收入家庭的住房困难，我国政府从上世纪90年代起逐步建立起以经济适用房、廉租房、住房公积金等制度为主要内容的住房保障体系。总体来看，新中国成立后至今，我国城镇住房保障的发展经历了两个大的阶段：传统住房保障阶段和住房保障的改革与发展阶段。

一、传统住房保障阶段

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，根据这一纲领，国家对属于地主、官僚资本家、反革命、战犯、汉奸及政府的房产分别执行了接管、没收、征收、征用的政策，这些形成了新中国最初的公有住房。1956年1月，中共中央批转了《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，对城市私人房屋通过采用国家租用、公私合营等方式，对城市房屋占有者用类似赎买的办法，即在一定时期内给予固定的租金，来逐步地改变他们的所有制。政府对私有房产进行的社会主义改造，成为了新中国最初公有住房的另一来源。

这一时期，由于我国经济与社会发展比较落后，不少城镇居民面临住房困难。政府的住房保障主要体现在对住房困难群体和弱势群体的保护。随着人口数量的迅速增长，住房需求日益膨胀，从而造成我国城镇住房条件的进一步恶化。至1978年底，全国人均住房面积由建国初的4.5平方米下降到3.6平方米，部分困难职工常年挤在非常破旧的房屋里，甚至一部分人长期分不到住房。

二、住房保障的改革与发展阶段

从20世纪70年代末开始，政府开始在住房领域进行市场化改革，其主要目的就是通过引入市场机制来提高住房资源的分配效率，以更好地满足城镇居民的住房需求。

（一）住房保障改革探索起步阶段

1978年，理论界提出了住房商品化、土地产权等观点，我国住房制度改革拉开了序幕。1980年6月，国务院批转了《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式指出:准许私人建房，私人买房，准许私人拥有自己的住宅，提出了实行住房商品化的政策。

1986年1月，为加强对房改工作的领导，国务院成立了住房制度改革领导小组，领导小组提出把提租补贴作为住房制度改革的基本环节。1991年6月，国务院颁布了《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》,其中提出了合理调整现有公有住房的租金，有计划有步骤地提高到成本租金；出售公有住房，凡按市场价购买的公房，职工购房后拥有全部产权，职工购买公有住房在国家规定住房面积以内实行标准价，购房后拥有部分产权，可以继承和出售，超过国家规定住房标准的部分按市场价计价；对新竣工的公有住房实行新房新租、先卖后租等办法；推行国家、集体、个人三方面共同投资体制，积极组织集资建房和合作建房等多种形式推进住房制度改革。在这段时期，各地开始新建住宅小区，开始注重住房设计、建筑式样、管理服务等方面的内容，住房消费向住房成套、生活舒适方向发展。

（二）住房保障改革全面深入推进阶段

1991年10月，第二次全国住房制度改革工作会议在北京举行，住房制度改革全面展开。各地先后出台了城镇住房制度改革实施方案，住房制度改革由少数试点城市扩展到全国。1994年7月，国务院了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定了房改的根本目的和基本内容，标志着我国住房保障制度改革在政策取向上，开始实施市场供应和政府保障双重体系的政策，公积金制度和经济适用房制度已成为住房保障制度的重要内容。同年12月，建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部印发了《城镇经济适用住房建设管理办法》，明确了经济适用房的定义、用途、适用对象以及管理办法，指明中低收入家庭标准由地方政府定义，并受地方政府保障。这一时期，城镇住房制度改革大大推进了住房商品化的进程，与社会主义市场经济相适应的城镇居民住房市场供应和政府保障双重体系的制度框架初现雏形。

1998年，中央政府作出放开商品房市场、取消住房实物分配的决策。1999年4月3日，《住房公积金管理条例》颁布实施，将住房公积金的归集管理纳入了规范化、法制化的轨道，也标志着以住房公积金制度为主要内容的政策性住房金融体系初步形成。同年，建设部颁布了《城镇廉租住房管理办法》，扩展了住房保障体系的覆盖人群。但在执行住房货币化改革的过程中，住房补贴的发放和群众对住房需求满足的程度还不能令人满意，住房不公平现象进一步扩大，并随着房价的飙升更加恶化。

（三）住房保障改革宏观调控阶段

2003年以来，中央一方面继续推进住房制度改革，一方面加大对房地产市场的宏观调控力度。2003年12月，建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局等联合印发了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。2004年4月，建设部、国家发展和改革委员会、国土资源部、人民银行等联合印发了《经济适用住房管理办法》。这两个文件分别对我国的廉租房、经济适用房制度进行了进一步的规范。此后，2005年3月、2005年5月和2006年5月，国务院分别颁发了《关于切实稳定住房价格的通知》、《关于做好稳定住房价格工作的意见》、《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》等一系列文件，都提出在高度重视稳定住房价格工作、保持住房价格相对稳定的同时，加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度。不过，由于宏观调控政策的滞后性和住房保障被一些地方政府忽视等原因，高房价和住房问题依然是城市社会中最大的民生问题之一。2007年国家进一步加强对住房保障的干预，加大了宏观调控的力度。2007年10月，党的十七大提出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设，努力使全体人民“住有所居”。11月27日，九部委联合了《廉租住房保障办法》。12月1日，七部委联合了新的《经济适用住房管理办法》。上述文件的颁布，标志着我国房地产调控思路发生了重大转变，即从偏重“市场化”手段解决城镇居民住房的政策体系，重新回归到既要依靠市场更要注重政府责任的政策方向上来。2008年3月，国务院总理在十一届全国人大一次会议上作的政府工作报告，将住房保障列为2008年重点推进的九项工作之一。30年的房改历程已让决策者清醒意识到，仅依赖市场化的路径难以破解百姓住房这一民生难题，还须通过加快建设保障性安居工程，使商品房和保障房得以并肩前行。

三、新中国60年城镇住房保障发展的启示

（一）不同时期的住房保障制度及政策有着明显的时代烙印

社会保障制度的变迁受当时的政治、经济、文化、社会等多种因素的影响，有着时代的烙印，住房保障制度及政策也是如此。在计划经济时期，我国实行的是低租金、实物配给式的住房分配制度，这一时期的住房保障具有福利性、非商品性、产权的模糊性、低租金制度的混乱性等特点。这一传统的福利性的住房保障制度作为计划经济体制的重要组成部分，在特定历史时期曾起到了积极作用，在建国初期很好地解决了城镇居民的住房问题。然而这种国家统包的福利分房制度排斥市场机制对住房投资、分配、流通和消费的调节作用，既无效率性，又缺乏公平性，致使改革势在必行。改革后，政府开始在住房领域进行市场化改革，充分发挥市场机制在住房领域的资源配置的基础性作用。然而在转型期，过分迷信市场，弱化了政府保障的作用，进一步推高了房产市场成本，房价居高不下，成了困扰广大城镇居民的难题。为此国家加大了在房产市场宏观调控的力度，我国房地产调控思路也发生了重大转变，即从偏重“市场化”手段转变为既要依靠市场，更要注重政府责任的政策方向上来。

（二）完善住房保障对转型期的中国具有重大意义

改革开放以来，我国经济实力迅速增强，人民生活不断改善，社会总体保持稳定。但是，经济社会的加速转型也带来了一些比较突出的问题和矛盾，特别是收入分配差距拉大，底层群体未能充分分享到经济发展和改革开放的成果。因此，处于从传统向现代变革、从封闭社会向开放社会转型、从农业社会向工业社会进而向信息社会过渡时期的中国，亟须建立和完善住房保障体系，通过发挥住房保障制度的再分配作用，保障人民群众基本住房需求，以维护公平和正义，促进社会的和谐发展。

（三）在执行住房市场化的同时，充分发挥政府在保障性住房建设中的作用

实践证明，市场机制虽然可以更好地适应复杂的住房需求结构，满足多样化的居民家庭住房需求，但市场机制无法解决低收入人群的住房问题，所以需要政府承担起住房保障的职能和责任，通过政府调控来弥补市场这只“看不见的手”的缺陷。一个完善的住房制度，必然是由市场机制和住房保障制度有机构成、各负其责的制度。具体来说，市场机制解决住宅产业的发展问题和运行效率问题，是经济政策的重要内容之一；住房保障机制解决的是社会问题或公平问题，是社会政策的重要内容之一。政府作为社会公共服务的提供者，理应成为构建住房保障体系的主体，这是政府责任的集中体现，也是政府公共角色的回归。

（四）住房保障目标的设定要注意层次性和长期规划

住房保障制度的最终目标，是要搭建一个为中低收入者提供满足其基本需要的住房供应分配机制和体系。这一目标的实现，依赖于诸多制约要素的发展和完善，在这一过程中应对总体目标作阶段性分割，制定相应的分步实施计划，不能一蹴而就。因为住房保障制度的构建是一项社会性的系统工程，应结合具体实际，科学地制定总体规划和长期规划。由于地区经济的不平衡性，决定了住房保障制度的实施要注重地区差别，因此具体的操作方案应由地方政府根据本地区实际情况进行设计和实施。

（五）住房保障事业的良好发展与相关配套改革措施关系密切

构建我国的住房保障制度应坚持政府主导与市场机制相结合，要协调好金融、土地和财税政策，充分发挥其在住房保障中的作用。首先，要完善住房保障的金融配套体系。具体措施有：加快住房公积金向政策性住房合作金融的转变，按照“产权明晰、责权明确、政企分开”的原则，积极推进住房公积金制度改革，将资金管理中心改组为政策性住房合作银行，专门从事与住房相关的政策性金融业务，真正发挥住房公积金合作互助互惠的功能；建立住房贷款资金担保制度，组建住房抵押担保公司，完善住宅金融风险分担机制。其次，要深化土地制度改革，强化土地政策的住房保障功能。具体措施有：各级政府在土地利用规划、居住用地供给中，优先考虑廉租房、经济适用房和普通商品住宅用地供给，增加这些用地的供给；清理城市建设用地，对以往无偿划拨、开发利用率低、用途不当的土地应收回使用权，纳入土地储备，增加公共品用地的供给。再次，要深化财税体制改革，增强其住房保障功能。具体措施有：政府应优化财政支出结构，健全监督机制，以提高政府依法行政、合理行政的透明度；完善调节市场供求的税收政策，对建设市场上短缺的经济适用房、两限房、中低价位普通商品房的企业，政府要给予税收激励；对过度投资投机行为，不但要在房地产取得和流转环节征税，还要在保有环节开征不动产税；适时推出遗产税和赠与税；但对收入中等偏低、退休下岗职工等从事房屋租赁经营的，要给予灵活的税收减免。

作者单位：海南师范大学经济与管理学院

（责编/张立新）