新公共服务理论视角下旅游公共服务体系建设

摘 要：本文以新公共服务理论为理论基础，针对当前我国旅游公共服务体系中存在的政府对旅游公共服务的理念认识不到位；旅游公共服务供给水平和层次低下、供给方式单一；运行体制不完善，资源配置率低等问题，结合新公共服务理论理论提出了几点意见，为构建完善的旅游公共服务体系提供了理论支持。

关键字： 新公共服务理论；旅游；公共服务体系

当前我国处于经济社会全面转型时期，人民日益增长的公共服务需求与公共产品提供不足之间的矛盾日益突出。在旅游领域同样存在这样的问题，广大人民群众对于旅游公共服务的需求不断增长，对于自身获取公共服务的权利述求更加强烈。当前我国的旅游公共服务存在着政府对旅游公共服务的理念认识不到位；旅游公共服务供给水平和层次低下、供给方式单一；运行体制不完善，资源配置率低，这些都严重制约了旅游公共服务的健康发展。政府在旅游公共服务体系中应当扮演什么样的角色，提供什么样的旅游公共服务，应当用什么样的方式来提供旅游公共服务都是当前旅游公共服务体系应当解决的问题。新公共服务理论强调政府的服务意识、提倡民主参与、追求公共利益最大化，它做蕴含的理念对于现在我国旅游公共服务体系的建设有重要的理论与现实的意义。因此，运用新公共服务体系来研究我国旅游公共服务体系的建设有积极的作用和价值。

1 新公共服务理论

21世纪初，以罗伯特・B・登哈特为代表的公共行政学者对传统公共行政理论和新公共管理理论进行了反思和批判，试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践具有重要价值的基础上，提出和建立一种更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论体系--新公共服务理论。登哈特夫妇所著《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中指出新公共服务强调政府应注重服务而非管制，公民民主参与，实现公众利益最大化。

具体来讲，首先，政府的职能是服务而非掌舵，政府则强调服务，服务的对象是社会公民而非服务于"顾客"，在提供公共服务的过程中，政府的角色由原来的控制者转变成议程的安排者，做真正的"参与者"，安排各种相关的公共设施和服务的提供，打破了以往对于公共问题处理的垄断权，通过与公共部门、私营部门和非营利机构联合来解决。政府的角色尽可能满足民众共同的利益需求。政府越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色；其次，公共服务提倡公民参与。注重民主性最有效的得到贯彻和执行，政府能够特别关注公民的呼声。公共管理者不是要仅仅关注"顾客"的需求，而是要着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作的关系。三、新公共管理追求公共利益最大化。公共管理者应当把市民组织起来，使他们可以更好地理解他人的利益，从更广泛的领域和范围认识社区与社会的利益。公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。政府应该为公民提供最需要的基本服务，追求公共利益目标的最大化。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案。更确切地说，它是要创立共同的利益和共同的责任。

当前我国旅游经济进入了一个快速发展期，旅游公共服务在政府职能中的地位日益突出。因此，加快旅游公共服务体系建设是满足旅游公共需求、促进旅游产业健康发展亟需解决的重要课题。目前各级政府都把加强旅游公共服务体系建设，提升旅游公共服务水平作为未来旅游的主要工作之一。新公共服务理论的基本理念和构建旅游公共服务体系的理念有着异曲同工之妙，应该努力借鉴新公共服务理论的理念，为我国旅游公共服务体系的提供新的理论视野。

2 旅游公共服务的涵义

对旅游公共服务内涵的界定，不同的学者有不同的理解，但差别不大，基本都是对一般公共服务内涵理解的结果。本文所理解的旅游公共服务内涵---旅游公共服务是指由政府或其他社会组织提供的，不以营利为目的，具有明显公共性的，以满足旅游者共同需要为核心的公共产品和服务的总称，是公共服务的具体表现形式。

旅游公共服务除了兼具一般公共服务的共性之外，还有自己的特点。其主要特征主要表现在：第一，旅游公共服务的功能或者说其服务对象具有明显的倾向性。这一点与一般的公共服务有所区别，在共享性方面存在相对的局限性。第二，从受益范围来看，旅游公共服务的受益范围相对广阔。一般的公共服务受益范围是本地居民或者是本国居民，而旅游公共服务的受益范围不仅包括本地居民还包括外地居民以及国外的旅游者，并且很多地方的旅游公共服务更多地为外来旅游者服务。第三，旅游公共服务与旅游产业关联紧密，对旅游产业影响较大。提高旅游公共服务水平能够提升旅游体验质量、扩大区域旅游吸引力，进而获得更多经济利益。因此，政府提供旅游公共服务的目的具有盈利性考虑。

旅游公共服务体系是侧重研究如何有效地整合旅游公共服务资源，从而为旅游公共服务的运行提供保障，是研究"怎么做"的问题，它侧重研究旅游公共服务的主体如何提供旅游服务的问题。所以，旅游公共服务体系是指在一定的旅游公共服务供给模式与政策规范下，依据一定的旅游公共服务的供给方式而形成的旅游公共服务系统。

3 新公共管理理论对我国旅游公共服务体系的启示

3.1 政府在旅游公共服务体系中应树立服务意识

新公共服务理论提倡建立一个服务型政府。服务型政府是指以为公共服务为宗旨，以公众利益为行为出发点和归属点，服务型政府要求公共管理者在服务意识的指导下，在服务程序、态度、内容上为当事人提供热情、快捷、方便和周到的服务。尤其是在制定和实施各项政策时，要把公众的利益放在首位，努力实现公民利益的最大化。政府在提供公共服务时应该帮助公民表达述求并尽可能满足他们共同的利益需求。它是公民需求导向型的政府，表现在从"以政府为中心的重管制政府"向"以向公民提供服务为中心的公共服务政府"的转变。服务型政府的工作重心在于满足公众的公共需求。

在构建旅游公共服务体系中，政府应该树立强烈的服务意识，只有具备了这样的服务意识，政府提供的服务才会是社会所需的。目前我国的旅游公共服务体系建设中存在着"政府失灵"，旅游行政管理部门的职能转变较慢，公共服务职能相对薄弱，旅游公共服务供给错位、缺位和越位现象明显，造成行政资源配置不尽合理，效能低下，行政执法体制不健全，导致政府失灵。究其原因就是在于政府还没有从"官本位"的行政理念向"以民为本"的行政理念转变。政府应当确立"执政为民"的服务理念，通过制度化、规范化树立起满足公民基本旅游需求的理念，积极地履行其社会义务，承担其在旅游公共服务建设中的政治责任、法律责任和道德责任。

3.2 注重公民参与旅游公共服务体系的建设

新公共服务理论提倡公民参与公共服务，并认为在最终所有公民的基本权益的基础上，通过合作和共同领导对于结果有着重要的影响意义。新公共服务最为关注的是民主治理与公民参与，任务应极大的增强公民在参与过程的各方面的能力。我国旅游公共服务体系建设中供给主体长期以来受政府主导型旅游发展战略的影响，很多学者认为旅游公共服务应采取政府垄断供给模式，这在一定程度上也加剧了旅游公共服务供给不足的局面，忽视了公民的参与。因此，在旅游公共服务建设中，应鼓励公民参与，政府应规范参与的程序。对于参与方法、内容和途径作出明确的规定，并用法律的形式规定下来。根据新公共服务体系，发挥旅游第三部门在提供旅游公共服务方面的作用和优点。

积极培育旅游第三部门，政府开展与第三部门合作，同时充分调动各类组织的积极性，减少各类组织参与旅游公共服务的阻碍因素，努力增强社会组织在旅游公共服务中的参与能力，建立起有效的旅游公共服务多元供给体系。

3.3 政府在旅游公共服务体系建设中的主导定位

按照新公共服务理论对于政府职能定位，政府要重视旅游公共服务建设，提供旅游公共服务是政府的核心职能之一，是保证公民权益最大化的关键因素。因此，在旅游公共服务体系建设中，政府的职能是服务而不是掌舵，政府的任务主要是：在体制上，要围绕建立公共服务型政府的要求，加快建立旅游公共服务体制、培育扶持承接旅游公共服务的载体，实现官办分离；在制度上，对于旅游公共服务体系中的信息系统、指导服务系统、公共服务平台等作出制度安排，将实施旅游公共服务体系的责任交给第三部门来实施，通过制度安排来调动社会民众参与旅游公共服务体系的建设，实现旅游公共服务体系的多元供给。

4 新公共服务体系理论视角下旅游公共服务体系建设的路径选择

4.1 树立"以人为本"的旅游公共服务意识

新公共服务理论提倡政府应该服务于公民，政府应该认识要建立在公共利益基础在帮助公民表达利益诉求，而不是过多管制，政府应该整合和表达公共利益，帮助公民实现公共利益。新公共服务理论倡导"以人为本"的价值取向，以公共利益为目标的服务理念，民主参与的行为方式。旅游行政部门也必须树立"以人为本"的理念，实现从管理型政府想服务型政府的只能转变，从控制导向到服务导向转变，树立"服务导向"的新理念。同时，政府部门应更加关注公民的需求，提供给社会所需的旅游公共服务，以人民满意作为政府的施政目标和考量，以充分回应民众的旅游公共需求。使旅游发展成为惠及民众。并具有公平均等性、公益性、多样性、便利性和普及型的特征，"以人为本"是旅游公共服务体系建设应坚持的基本价值理念。

4.2 加快政府职能转移，实现旅游公共服务社会化

新公共服务运动的兴起是对传统政府理论和传统公共行政理论的批判。批判的焦点在于政府组织的低效率并不能有效满足公众的需求以及政府能力的有限性。基于这两大前提，必然要求寻求政府以外的社会力量。营利部门和非营利组织介入旅游公共服务的供给，并不意味着政府供给公共服务的责任相应减轻，甚至前两者可以替代政府的地位，而是适应新的格局，其职能有所调整。

由于旅游公共服务主体在旅游公共服务供给中独有的功能和固有的缺欠，使得各自有不同的功能空间和供给边界。就旅游公共服务供给的内容看，政府强调普遍的、宏观的方面，供给的目标是让所有服务的接受者都能承担起旅游公共服务的价格、满意的旅游公共服务质量。政府强调的是整体服务，而其他主体强调的是部分服务。个人需求是有差异的，营利组织供给服务则是对服务消费者细分的一种回应，是对个人差别需求的满足。相对于政府和市场在旅游公共服务供给的不足，社会组织延展服务的补充不可或缺。社会组织可以在政府与市场之间起到很好的缓冲作用，化解一部分市场的消极影响，这一点在我国现阶段还不具备，因此，旅游公共服务市场化改革与政府供给之间的衔接并不紧密，市场化的风险可能由政府独家承担。旅游公共服务的个人供给更多地体现在公民强烈的主体意识和积极的进取精神，公民自豪感和社会责任感的回归，激活公众真实参与意识，是公民自治的实现形式。其性质类似于非营利组织，但却没有明确的组织形式，是个体非制度化参与，具有更大的自适应性，属于补缺型服务。

4.3 充分发挥社会组织在建设旅游公共服务体系中的作用

当前我国旅游公共服务供给基础薄弱，政府在旅游公共服务供给过程中处于垄断地位。从供给主体这一角度考虑，旅游公共服务多中心供给应该是改变政府单一供给的局面，形成各类供给主体共同参与相互作用、优势互补的多中心供给模式。发达国家十分重视加强政府与市场、社会的伙伴关系，引入市场化和社会化机制，实行公共服务合同外包、公共服务购买、政府间协议、特许经营、凭单制、志愿服务等多种供给方式。在旅游环境保护方面，政府将一些环境治理、环境呼吁等工作委托给发展较好的环境保护组织，同时政府为这些项目的运作提供资金。而接受委派的环境保护组织除了将一部分自己擅长的任务留下，还可将其中一部分的工作在保证质量的情况下，交给相关的环保公司来做。这样，3个部门合作就可以发挥各自的优势，从而最大程度满足社会中不同人群的不同需求。此外，某些外延过大的旅游公共服务，如重大旅游安全救援服务，不是由目的地本身所能完全供给的，而是需要目的地之间、甚至是国家间合作才能成功供给。

作者简介：钟益君， 女 ，1989.11， 浙江龙泉人，浙江工商大学行政管理专业，研究方向是社区管理与社会工作。