水权对“小农水”产权制度改革的影响

“小农水”产权制度改革是将工程的产权束进行有效分离和转移，利用产权带来的经济激励功能来刺激产权拥有者的积极性。但是，由于水利工程产权与水权之间千丝万缕的联系，“小农水”产权制度改革必须将水权纳入考虑范围，辅之以水权制度的配套改革，为产权制度改革扫除障碍。由于水权是产权在水资源流域的体现，即产权的功能也体现到水权上。水权对“小农水”治理的影响主要表现在农业用水量的获得、使用和转移上:水量的获得属于农业水权的初始分配，主要通过水权初始分配和水权的交换等途径获得;水权的使用体现在水利工程的有效治理;农业水权的转移体现在水权交易上，如果水权可以自由、有效转让，则由于农田水利工程运行效率提高产生的水剩余将会得到补偿，进一步刺激工程用水效率和用水意识的提高，同时还能促进农业向耗水少效益高的方向发展，因此，水权制度的完善将促进“小农水”产权制度改革等系列治理制度创新的成功。

由于自身行业特点和我国特殊国情决定了我国的农业用水有以下一些特点。①农用水具有很强的季节性，农用水的使用时间依赖于当地的农作物的种植结构、灌溉制度和然气候条件，表现为用水相对集中，如农业用水在这一时期得不到保障，农民半年的辛劳将付之东流，因此这一时期的农用水又称“救命水”。②用水量与自然气候条件有关，由于自然降水量年际变化大，具有一定的不确定性，表现为用水量的随机性大等特点，特别表现出“水多少用、水少多用”的一种“逆消费”特点，导致农业灌溉取水量也相应地具有随机性。一般地，在丰水年份，河流、水库和湖泊来水量较大，农业灌溉需水量反而减小;而在枯水年，河流、水库和湖泊来水量小，但由于降水量较小，农业灌溉需水量反而大，这就是农业用水的“水多少用、水少多用”的“逆消费”特点。③管理难度大，成本高。截至2005年我国乡村总户数为2.52亿，构成我国数量庞大的灌溉用水户群体。由于各地的灌溉条件和灌溉制度、耕作制度差异大，要对他们的用水进行管理，不仅需要庞大的人力，还需要支付高昂的物质成本。④目前采用的多为大田漫灌的用水形式，这也是地下水、地表水的重要补给形式，其渗透、蒸发和蒸腾对水循环有重要的作用。⑤用水效率低下。由于我国农田水利工程治理不善，工程输配水造成水资源损失，另外，用水观念的落后也是造成水资源利用效率低下的原因。⑥农业用水被其他用水侵占。由于我国水权市场建设的不完善，农业是弱势产业，农民成为弱势群体，在水资源的初始分配上不能充分表达自己的利益，农业水权遭到侵占却得不到有效补偿。

农业水权是水权在农业领域具体体现，是一种初始水权，国家根据国民经济发展，结合流域水资源的情况分配给农业用水权利。农业水权的形成或产生有历史因素、自然因素和生产因素。如过去多年以前最先引水的，就成为历史遗留的水权，居住在水源边的，首先使用了水面就获得了部分水权，以及生产的实际开发取得的合理用水水权等。清晰界定和分配农业水权是为了保障农民的灌溉用水权，并促使其节约用水，然后把节约下来的水资源使用权通过水权市场转让获得收益，从而实现节约用水和水资源优化配置。因此，为了确保“小农水”的可持续利用，提高农业用水效率，必须明确界定和分配农业水权。

所有权属于集体的水塘、水库。根据新《水法》第三条规定:“农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”第七条规定:“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外”。这些规定表示农村集体建造并拥有所有权的水塘、水库之水的所有权和分配权属于集体。所有权属于私有的塘坝、水库或水窖等面上工程的“小农水”。虽然水法没有规定谁是私人所有的“小农水”之水的主体，但是《水法》第二十五条明确说明:“农村集体经济组织或者其成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水工程设施的，按照谁投资建设谁管理和谁受益的原则，对水工程设施及其蓄水进行管理和合理使用。”而根据“小农水”的定义，私人拥有的农田水利工程规模都比较小，并用于少量灌溉的水，因此，私人所有的“小农水”之水应该属于私人所有和使用，地下水抽取设施。由于水的流动性，没有办法对地下之水进行固化和分配。因此，不管工程的产权属于私人、私人群体或者集体，所抽取的地下水的所有权和分配权属于所在地区的集体或政府，需要通过统一规划并且缴纳水资源费才能使用。

通过国家所有的大中型水利工程取水的“小农水”。国家所有的这些工程水权属于国家所有，水权需要根据一定的准则分配给各个地区的各个产业，在水权的分配中，要充分考虑到农业水权和农民利益，在尊重历史惯例和保障农业生产和农民权益的基础上配置给农民适当水权。农业水权的界定首先应该体现水资源规划上，而农田水利工程的规划管理应该与相应地区的水资源规划保持很好的衔接。但自从1981年水利部颁布了86号文《农田水利工程建设和管理暂行规定》后，一直没有进行修订过。目前中央以宏观指导的形式要求各地编制地区农田水利规划，是对目前管理松散的农村水利工程和农业水权进行有效管理的一次契机。但是，根据《小型农田水利工程建设规划(2006一2015年)编制提纲》和一些编制的地区小型农田水利规划，对农业水权的具体界定、使用和交换等内容却没有涉及，仅仅是就工程而论工程，没有将工程和水权这两个重要的概念放入到一起对各地区进行政策性指导，说明对农业水权的重视程度不够，因此，今后还需加强对农业水权的界定和分配的研究和实践。