浅析复议期间具体行政行为的执行

行政处罚决定在复议期限内是否具有法律效力?复议期间具体行政行为能否执行、如何执行?对于这一系列问题，笔者发现许多基层工商行政管理人员莫衷一是，存在认识上的分歧，造成了执行上的混乱，影响了行政效率。笔者拟就此做一些粗浅探讨。

一、复议期间具体行政行为能否执行

传统的观点是：复议期限内处理决定还不具有法律效力，因此复议期间具体行政行为暂不执行。这种观点的法律依据是《投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》第21条、22条。尽管现在《投机倒把行政处罚暂行条例》及其相关配套的规章已经废止，然而，时至今日，一些习惯于凭经验办事的基层工商人员仍然认为行政处罚决定在复议期限内不能执行。2008年江西省工商局出台了《江西省工商行政管理机关行政处罚程序规则》，某些人断章取义的援引该规范性文件第66条规定：“当事人未履行或者未完全履行行政处罚决定的，办案机构应当在当事人的法定期限届满之日起5个工作日内，报工商行政管理机关负责人批准后，办理向人民法院申请强制执行的相关手续。”因其在概念上的似是而非，混淆了执行与强制执行，一些人据此也认为复议、诉讼期内行政处罚决定不能执行。

《行政处罚法》第45条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”1999年4月29日颁布的《行政复议法》第21条明确规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行”。自2007年10月1日起施行的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第68条也规定：“处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内予以履行。”由此可见，一般情况下，行政处罚决定书一经送达就具有法律效力。当事人应当履行，作出处理的行政机关应当执行。

二、复议期间具体行政行为不停止执行的理论依据

在保证行政管理体制运转方面。复议期间具体行政行为不停止执行这一原则起到了积极作用，它有利于行政管理的连续性和行政效率的提高。假如复议期间原处罚决定暂不执行，那么，按照复议期限60天再加上复议机关受理审查的期限5天和自受理之日起60天内作出复议决定的期限，也就是说，暂停执行的时间可达125天。如果复议延期，则时间更长。这显然与行政应迅速及时的要求相违背，极易贻误执行。

复议期间具体行政行为不停止执行的理论依据有二：一是效力先定论。行政机关的具体行政行为一经作出，就应该假定其合法，对管理相对人产生约束力。也就是说即使在复议甚至诉讼期间，原具体行政行为仍具有法律效力，应当执行。二是行政秩序稳定论。行政管理具有连续性，不能因提起复议或诉讼而中断、贻误。如果具体行政行为在复议过程中停止执行，就会使行政管理无法正常进行，使行政秩序处于不稳定状态，不利于国家和人民的利益。

总之。复议期间具体行政行为不停止执行有利于行政管理的连续性、稳定性，有利于行政效率的提高。也只有这样，才能维护行政管理活动的有序进行。

三、复议期间具体行政行为如何执行

除非例外情形下，复议与诉讼期间具体行政行为应该执行。这时候的执行不外乎这么几种情形：①复议期限内，当事人对行政处罚决定无异议，自觉履行所规定的义务；②当事人虽提起复议，但由于某些原因仍然能够履行处罚决定，这种情况属极少数；③当事人拒绝履行处罚决定，行政处理机关强制执行。

《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第71条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的工商行政管理机关可以采取下列措施：(一)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；(二)根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；(三)申请人民法院强制执行。”本条所谓的逾期是指当事人自接到行政处罚决定书之日起超过15日未到指定银行缴纳罚款。这15日毫无疑问是在60日的复议期限之内。据此，行政机关在15日的法定履行期限内，应当由当事人自觉履行行政处罚决定，而不应当采取强制执行措施。

虽然超过履行期限但未超出诉讼期限，当事人不履行行政处罚决定的，行政机关可以采取行政强制措施迫使当事人履行行政处罚决定，但不可以申请人民法院强制执行，这在《江西省工商行政管理机关行政处罚程序规则》第66条有相关规定：“当事人未履行或者未完全履行行政处罚决定的，办案机构应当在当事人的法定期限届满之日起5个工作日内，报工商行政管理机关负责人批准后，办理向人民法院申请强制执行的相关手续。”

法定诉讼期限一般是3个月，包含了60日的复议期限。复议、诉讼期限内不可以申请法院强制执行是因为司法机关囿于执法力量等原因，执行的往往是经过审查最终发生法律效力的决定，而对正在接受审查尚未最终裁决或行政复议、诉讼期限未满的具体行政行为一般不予先行执行。而且，我国现行的一些行政法也明确规定：当事人逾期不申请复议也不向人民法院，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。例如，《商标法》第39条，《广告法》第48条等都明确作出了上述规定。

例外情形下，复议期间具体行政行为暂停执行。《行政复议法》第21条规定四种情形下，具体行政行为停止执行：“(一)被申请人认为需要停止执行的；(二)行政复议机关认为需要停止执行的；(三)申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；(四)法律规定停止执行的”。例外情形下具体行政行为不执行的规定，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，能够及时有效地纠正错误的行政处罚决定。