试论我国支付工具监管的问题及建议

【摘 要】目前我国已经初步建立了以票据、银行卡为主体的支付工具监管体制，但是从法律法规、监管目标、监管主体和监管手段几方面来看，其中存在的一些问题亟需完善。

【关键词】支付工具；监管

支付工具是支付体系的重要组成部分，目前以票据、银行卡为主体的支付工具监管体制已经初步建立，对我国支付市场的发展起到了重要的作用，但也不可避免地存在一些问题亟需完善。

一、我国支付工具监管存在的问题

（一）支付工具监管的法律法规不完善

目前我国支付工具监管的法律法规主要有《票据法》和《中国人民银行法》，1995年颁布的《票据法》对各种票据行为、票据权利的行使、票据义务的履行做出了全面系统地规定。《中国人民银行法》主要是在法律上赋予人民银行承担支付清算管理和维护运行的职责义务，在支付工具监管中扮演核心角色。另外还有一些部门规章，如《支付结算办法》等。而对银行卡的规范，1999年起实施的《银行卡业务管理办法》是我国迄今为止对银行卡业务规定最为详尽最权威的行政规章。从2006年3月开始实施的《电子银行业务管理办法》对电子银行业务的申请开办、风险管理和业务外包等做出了法律规定。从目前的法律法规来看，《票据法》中存在的一些不足已经不能完全适应当前票据业务发展的需要，而对银行卡的立法层次明显偏低，缺乏系统性，况且有些条款已经明显过时。

（二）支付工具监管的目标未建立一个框架

监管目标是指监管者通过监管活动所要达到的预期结果。它决定着监管的行为方式，影响着监管运行机制。目前，我国支付工具监管目标尚不清晰，虽然在实践中基本上把安全和效率作为首先考虑内容，但缺少一个明确的框架，制约了监管功效的有效发挥。

（三）支付工具监管的主体不清

从世界范围看，目前许多中央银行的支付监管职责都得到了明确的法律授权。例如，澳大利亚1998年《支付系统（管理）法》允许储备银行指定监督对象，决定被监督系统的参与标准以及安全和效率标准，并支付体系的发展方向。而且，从国际清算银行调查的情况来看，对支付体系进行监督已经成为十国集团中央银行的一项核心职能。相比之下，我国2003年银行监管体制改革，根据新修订的《中国人民银行法》，支付工具监管制度的制定由人民银行会同银监部门进行，有关结算纠纷的受理和处置由银监部门进行。我国人民银行近年来突出了支付服务，淡化了支付体系监督。这种安排，割裂了支付工具的内在联系，增加了协调成本，削弱了支付工具监管效率。

（四）支付工具监管的手段单一

我国支付工具的不断丰富和发展，使得支付工具中蕴含的风险不断增多，监管的必要性增强。近年来，在对支付工具的监管方面，重点加强了对签发空头支票的处罚、加大对银行卡犯罪的监测和打击力度、强化对票据印制的管理和对银行承兑汇票等易发案件票据的风险防范等。此外，人民银行与商业银行建立了支付服务与政策协商例会制度，通过密切沟通、协商，改进相关政策和监管的实施效果。

但从我国对支付工具的监督的手段看主要采取行政手段，严重依赖于对金融机构的现场检查和行政处罚，监管手段相对单一。

二、完善我国支付工具监管的建议

（一）健全支付工具监管的法律法规体系

建议进一步完善以《中国人民银行法》为中心的支付工具法律、法规体系，对《票据法》要根据实际需要进行修改完善。同时，建议尽快出台《银行卡条例》，加快支付工具监管的法律体系的建设步伐，从而推动我国支付市场的发展。

（二）明确支付工具监管的核心目标

我国支付工具监管的目标既要借鉴国外，也要考虑我国的国情。支付工具监管的目标应建立一个框架，其核心目标是“安全、高效、快捷、经济”，促进整个支付市场持续、健康、协调发展，防止混乱和风险。

当然，支付工具监管的目标不是一成不变的，从长远的角度考虑，随着我国经济的不断发展，市场的不断完善，我国支付工具监管的目标也将随之改变。

（三）明确支付工具监管的主体

应当明确支付工具的监管主体为中国人民银行，中国人民银行独立行使支付工具监管权，应在《中国人民银行法》的基础上，科学制定市场规则，防范支付风险，合理引导支付工具的发展。同时，基于支付工具监管和银行监管根本目标的一致性和部分监管手段的重叠性，人民银行和银监部门必须加强合作，以实现安全、高效、快捷和经济的监管目标。

（四）丰富支付工具监管的手段

一是要建立健全风险评估机制，防范和控制支付风险。对于支付工具的风险防范，要仔细研究风险案例，总结风险防范规律，为金融机构和社会公众防范支付风险提供指引和提示。二是在监管时间上，应变事后监管为事前、事中全过程的监督、指导、服务及跟踪处理，不应过度依赖于现场检查和行政处罚，要将管理重心前移，尽可能地将问题消灭在萌芽状态，避免不良后果的出现，有效规避管理风险。

作者简介：

刘春梅（1980-），女，吉林东辽人，硕士，中级会计师，现供职于中国人民银行海口中心支行。

李幼娟（1984-），女，湖北京山人，硕士，现供职于中国人民银行海口中心支行。

范静（1982-），女，甘肃武威人，大学本科，助理经济师，现供职于中国人民银行海口中心支行。