“十二五”时期我国城镇住房发展思路

“十二五”时期是我国城镇化快速推进阶段,也是我国全面建设小康社会、实现全体人民“住有所居”的关键时期。解决好城镇居民家庭的住房问题,事关社会的和谐稳定,事关城镇化的健康推进,事关全面建设小康目标的实现。在这一关键而又特殊的阶段,进行“十二五”住房规划和住房政策制定时,需要明确两个关键问题:第一,经历了房改以来10多年的发展,“十二五”时期我国城镇住房将进入什么样的发展阶段,是否面临总体性住房短缺?第二,结合我国住房发展现状与面临的主要挑战,“十二五”时期我国城镇应采取什么样的发展思路?在此基础上,明确“十二五”时期住房政策与住房调控的主要着力点。

一、“十二五”时期我国城镇住房发展阶段的基本判断

(一)当前我国城镇住房发展的基本状况①

1、住房建设快速发展,居民住房条件不断改善

住房制度改革以来,我国城镇住宅建设取得较快发展,住宅总量快速增加。城镇住宅投资额由1998年的4310.8亿元增加到2008年的26516.0亿元,年均增加19.9%;城镇新建住宅面积由1998年的4.76亿平方米增加到2009年的7.89亿平方米,其中,“十五”期间和“十一五”期间城镇住宅年均竣工量分别为5.9亿平方米和7.2亿平方米。城镇住宅总量(城镇年末实有住宅建筑面积)由1998年的39.7亿平方米增加到2008年的124.0亿平方米,10年间住宅总量增加了2倍多,远超过同期城镇家庭和人口的增速。

与之同时,城镇居民住房条件不断改善,人均住宅建筑面积由1998年的18.7平方米增加到2008年的28平方米左右;住房设施条件也得到明显改善,2004年以来城镇住房成套率超过80%。

2、城镇住宅生产和供应方式出现较大转变,房地产市场成为居民住房供给的重要渠道

上世纪90年代以来我国加速由计划经济向市场经济转轨,城镇住宅生产供应方式也逐步由传统的机关企事业单位自行分散建设方式向市场化、专业化、集中化的新型开发方式转化。

特别是城镇住房制度改革以来,房地产开发住宅投资迅速替代原有的基本建设投资中的城镇住宅投资,其在城镇住宅建设投资中所占的比重由1998年的48.3%上升到2008年的84.6%,房地产开发住宅竣工面积在城镇住宅竣工面积中的比重由1998年的29.6%上升到2009年的73.1%。房地产市场成为居民住房供给的重要渠道。

3、住房私有化率提高,住房资产属性显现

城镇住房制度改革打破了之前的住房非商品的观念,个人拥有住房逐渐成为住房市场的主流。据统计,1978年我国城镇住房中74.8%为公有化住房,1995年公房比例仍占57%,而根据国家统计局城镇住户调查数据,2005年城镇住房存量中公有化住房所占比例下降至12%,城镇住房私有化率为88%。2008年城镇住房私有化率进一步提高到90%。

随着住房市场的发展成熟和住房私有化率的提高,住房资产属性逐步显现,成为增加居民财产性收入的一个重要渠道。特别是在资金流动性充裕的环境下,住房的保值增值功能使其吸纳了较多资金的流入,从而加大了其资产属性。

4、住房保障力度总体不足,保障体系仍待完善

1998年国发[1998]23号文件明确了住房保障的发展方向,即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房,中低收入家庭购买经济适用房。但从发展结果来看,目前廉租住房仅以户籍家庭为保障对象,保障面较小。1998―2008年,房地产开发企业累计完成经济适用房投资额为6675亿元,仅占同期住宅投资完成额的6.8%;经济适用房累计竣工481万套,约占住宅竣工总量的13%。此外,我国《住房保障法》尚未出台,目前仍缺乏完善的住房保障体系和明确的住房保障机制。

(二)“十二五”时期我国城镇住房发展阶段

1、按照国际经验,“十二五”期间我国城镇住房发展将进入住房质量适度改善阶段,住房消费升级逐步显现

主要发达国家住房发展历程表现出类似的阶段性特征,即总体性住房短缺、大规模的住房建设(包括公共住房建设)住房消费升级、居住水平适度改善住房需求相对稳定、居住质量全面提升。不同发展阶段的住房政策目标各不相同,如图1所示。

总体性住房短缺发生在二战后,战争对房屋的大规模毁坏导致主要发达国家二战后普遍面临较为严重的住房短缺,如日本在二战刚刚结束的一段时间住房短缺量相当于当时家庭总数的30%。这一阶段,政府住房政策目标明确,即鼓励住房建设包括以政府为主导进行公共住房建设。同时,各国通常都会为住房建设提供融资支持,包括成立政策性金融机构、进行财政贴息等。

经过集中的住房建设激励计划以及公共住房建设,主要发达国家在20世纪70年代左右实现了“户均一套房”的住房政策目标,解决了住房总体短缺问题。之后,随着居民收入水平的提高,住房消费升级,人们对居住质量提出更高的要求。这一阶段,住房政策对居住质量的改善侧重于解决住房拥挤问题②,因此,提出实现“人均一间房”的目标。

20世纪90年代以来,主要发达国家人口流动相对减少,住房需求相对稳定,同时,人口老龄化的加快使老年人住房问题得到关注。这一阶段,住房政策的关注点转向全面提升居住质量,包括住房功能和居住环境的改善。这一阶段,住房政策的核心是提升住房市场效率、盘活住房存量、建设住房安全网络。

按照国际经验,对我国城镇住房状况进行估算:2010年末,我国城镇实有住宅建筑面积约为140亿平方米;根据国家统计局2008年城镇住户调查数据,我国城镇家庭住房建筑面积中位数为76平方米。由此可以计算,到“十一五”期末,我国城镇住房总量约为1.8亿套。单从城镇范围内国有土地上的住房存量来看,城镇住房总量相比于2亿城镇家庭总数不足。但从我国城镇住房取得方式的现实状况来看,我们在进行住房总量估算的时候不能忽视“城中村”在解决城镇常住人口特别是外来人口住房问题中发挥的作用。根据相关调查数据测算,我国“城中村”居民约3000多万户,约占城镇家庭户数的15%左右。因此,如果考虑集体土地上住房数量(如“城中村”、小产权房等)在内,则“十一五”期末,我国城镇住房套户比略高于1,达到了“户均一套房”的目标,全国层面上不存在住房短缺问题。参照国外住房发展历程的阶段性特征以及当前我国城镇住房的基本状况,可以推断,“十二五”期间,我国城镇住房发展将进入住房质量适度改善阶段。但由于住房市场的区域差异,部分住房总量相对家庭总数不足的城市仍应以数量发展为主。

2、从经济社会发展阶段的角度来看,“十二五”时期我国房地产业仍处于快速发展期,城镇住房发展在实现社会民生福祉的同时,对经济增长的贡献仍不容忽视

世界银行对全球近40个国家的经验研究表明,住房投资在GDP中所占比重与经济发展水平之间呈现倒U型的关系。人均收入达到中等收入国家水平时,房地产业处于快速发展期,住房投资在GDP中所占比重较高;特别是当城市化率突破50%时,住房投资在GDP中所占比重最高,可以达到7―9%。如图2所示。

按照这一思路,我们对“十二五”期间我国经济社会发展指标进行预测。根据预测结果,“十二五”期间我国人均GDP在4000―5000美元之间,进入中等收入国家水平;“十二五”期末城镇化率达到52%,人口结构将发展转折性改变,城镇人口总量超过农村。因此,按照世行经验,“十二五”时期我国房地产业仍处于快速发展期,城镇住房发展在实现社会民生福祉的同时,对经济增长的贡献仍不容忽视。

综合以上判断,“十二五”时期我国城镇住房发展进入数量扩张与质量提升并重阶段,住房消费升级逐步显现,住房开发建设仍将保持较大规模。

二、“十二五”时期我国城镇住房面临的主要挑战

(一)住房市场发展的外部环境存在变数

“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时刻,也是深入改革开放、加快转变发展方式的攻坚时期。社会经济体制改革的推进,特别是与住房市场发展息息相关的户籍制度改革、收入分配制度改革、基本公共服务均等化改革等,将给住房市场的发展带来制度变革冲击。

(二)人口集中流入城市住房供求矛盾突出

“十二五”期间,我国仍处于城镇化加速发展阶段,按照“十一五”时期城镇化发展速度推算,到2015年,我国城镇化率将提高到52%左右,“十二五”期间城镇人口平均每年增加1500万左右,城镇人口的快速增加必然带来较大的住房需求。虽然“十二五”时期我国城镇住房发展进入质量适度改善阶段,但在城镇化快速发展时期,人口、资源仍会呈现向大中城市集中的趋势,因此,人口集中流入城市将依然面临住房短缺问题,住房供求矛盾突出。

(三)住房资源占有不均衡加剧社会分化

经过房改以来十多年的发展,我国城镇住房总量迅速增加,但住房资源占有不均衡问题明显。一方面,由于房地产税收结构不合理,住房持有成本低,助长了投机需求,加大了住房资源的闲置;另一方面,原福利分房体制下的既得利益群体可以享受住房资产为其带来的禀赋收入效应,而旧体制下没有或较少享有福利房的群体(特别是经济效益差的企业和小单位、小企业就业者)则成为改革的受损者,这种住房资源占有的不均衡状况随着城市经济和住房市场的发展而加速扩大居民收入差距。

(四)住房保障工作进入攻坚阶段,农民工住房问题需要得到正视

自国发〔2007〕24号文件实施以来,政府加大了住房保障的工作力度。但由于我国住房水平较低、住房保障机制尚不健全,城镇住房保障仍需较大的实施力度。并且,随着城镇社会保障体系和户籍制度改革的推进,我国住房保障覆盖面必然需要从户籍人口扩展到常住人口,农民工特别是超过农民工总数60% 的新生代农民工的城镇住房问题需要得到正视。

三、“十二五”时期我国城镇住房发展的基本思路

(一)继续坚持住房市场化方向

我国城镇住房市场化改革提高了住房生产效率、带来了居民住房条件的改善和整体社会福利的改进,其成就是突出的,不能因为住房市场中存在的问题而否定市场化改革的方向、否认市场在资源配置方面的效率。因此,未来住房政策和调控政策应致力于为住房市场的发展创造良好的制度环境,有效发挥市场作用实现满足居民多元化住房需求的目标。

(二)引导合理的住房建设和消费

我国人口多、资源紧张的基本国情决定了住房建设和消费必须走资源节约型模式。住房面积的增加只是提高居住质量的一个方面,未来住房发展中应引导住房建设向提升住房功能、改善居住环境方面努力。同时,通过推进新建住房市场、存量房市场和住房租赁市场三级市场的协同发展,发挥住房市场过滤机制,引导梯级的住房消费模式。

(三)统筹政府财力,提高住房保障的可持续性

作为整个社会保障体系的一部分,住房保障与医疗卫生、义务教育、社会治安等基本公共服务一样,都是民众健康有益生活的必要条件。同时,住房与这些基本的公共服务又是密不可分的。“十二五”期间,政府应把住房保障工作放在突出位置。但同时,应考虑公共财力的限制,统筹安排住房保障与其他基本公共服务的支出,设计合理的保障标准和保障机制,保证其可持续性。

四、“十二五”时期我国城镇住房发展的主要任务和政策建议

(一)完善住房市场运行的制度环境,提高住房市场效率

我国房地产市场发展历程较短,规范市场发展的各项制度仍处于不断探索和完善的过程中。建议“十二五”期间,进一步加强住房市场的制度环境建设,提高住房市场运行效率。一是规范住房市场秩序,加强对房地产行业主体的管理,整顿和规范房地产开发、经纪服务和物业管理活动。二是立足长期制度建设,进一步探索土地制度、财税体制、房地产金融制度方面的改革和创新。

(二)提高住房供给的有效性,优化住房资源配置

建议“十二五”期间,以增加住房供给为主基调,包括增加供给总量、缩短供给周期;通过差别化信贷政策和税收政策、增加住房持有成本等政策措施,抑制住房市场投机行为,减小住房资源的闲置和过度占有;继续加大城市棚户区改造等项目的实施力度,补偿住房制度改革中的利益受损群体。明确住房调控政策以提高住房供给的有效性为目标,同时考虑住房市场的区域差异性,采取市场化为主的调控手段。

(三)大力发展住房租赁市场,推动住房租赁产业化

建议“十二五”期间,将规范和发展住房租赁市场作为一项重要任务,这是实现我国房地产市场健康可持续发展的必要条件。一是要完善住房租赁市场的机制建设,加强房屋租赁备案管理,通过金融、税收和土地政策鼓励开发企业和机构投资者持有租赁房源,形成规范化的管理和稳定的租权关系。二是围绕租房市场,通过信息中介、物业管理、维修服务等环节,创造就业机会,形成一个产业,推动住房租赁产业化。

(四)完善住房保障制度,形成明确稳定的住房保障机制

建议“十二五”期间,尽快出台《住房保障法》,形成明确稳定的住房保障机制,包括住房保障的标准、方式、覆盖范围和分阶段实施目标,包括保障性住房供应、准入、退出机制,包括逐步将农民工纳入住房保障体系的途径。这里要强调的是,从可持续发展的角度并结合“十二五”时期我国经济社会发展阶段特征,建议住房保障以非产权式保障为主,避免过度福利化,保障只是解决最低的或者说是最基本的居住需求,舒适性与改善性住房需求应交由市场来解决。

注:

①除特殊说明外,本研究的主要数据来自于国家统计局、住房和城乡建设部的统计资料。

②如美国和英国对住房拥挤的定义为“平均每间居室的人数超过1人”,“每间居室内的人数超过1.5人”则定义为过度拥挤。

(作者单位:国家发展改革委投资研究所)