“十二五”中考

赶在波兰华沙联合国气候大会召开前，中国官方在国内先公布了节能减排的“期中成绩单”。

11月5日，国家发改委副主任解振华公开表示，“十二五”前两年，单位GDP二氧化碳排放已累计下降6.6%，完成五年累计进度的38.8%，中国的污染物排放量和GDP单位能耗呈逐年下降趋势。

数据连年下降，但比既定目标仍然滞后。2013年8月，国家发改委通知强调，要实现“十二五”目标任务，后三年年均单位国内生产总值能耗需降低3.84%，比前两年平均降幅高1.03个百分点，氮氧化物平均降幅则需达到4%以上。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军在接受《财经国家周刊》记者采访时警示，按此进度，到2015年年末，有可能再次重演“十一五”老戏——地方政府“拉闸限电”以应付节能指标的完成。

与此同时，环境污染也未见好转，某些方面甚至有进一步恶化迹象。中国气象局11月公布的《气候变化绿皮书：应对气候变化报告（2013）》显示，1月至10月，全国各地雾霾天平均29.9天，创52年之最。

背负既定的官方承诺和公众的强烈关切，“十二五”节能减排棋至中盘，压力与日俱增。

数据背离现实

据环保部历年公布的各地方主要污染物减排情况显示，2012年相比2005年，化学需氧量、二氧化硫、氮氧化物等污染物的减排数据下降明显。

但中国的天空并没有比以前更明亮清澈，雾霾天气的频繁出现让公众疑惑不解。

环保部相关专家解释称，雾霾产生原因复杂，单一或几种污染物指标的下降难以减少雾霾的产生，纠结于数字毫无意义。

来自工业部门的实际情况和数据更能揭示问题的所在。“一些节能减排数据，仅仅是人为拼凑的结果，而非实际排放数据。”中国冶金规划研究院院长李新创告诉《财经国家周刊》记者，节能减排数据测算，仅针对政府部门统计在册的企业，但大量规划外产能排放并未计算在内。

工信部原材料司副司长骆铁军曾透露，2001年至2012年，河北省新增违规钢铁产能超过1亿吨，几乎与合规产能等同，却没在环保部门的节能减排统计名单中。

据工信部测算，截至2012年，全国违规钢铁产能近4亿吨，其产生排放的二氧化硫、工业烟尘各有近百万吨，与2012年全国相关污染物减排的总量相当。

减排数据的漏报还不仅于此。

2007到2010年，火电行业花费约700亿元，完成了八成以上燃煤电厂的脱硫设备安装和改造。按脱硫设备安装工程量计算，表面上完成了“十一五”规划，二氧化硫排放比2005年下降约29%，但其后的实际情况大打折扣。

中国电力行业协会秘书长王志轩对记者表示，从2010年到2013年，火电脱硫设备运行和物料消耗价格已经上涨了4倍，脱硫电价补贴还是1.5分/千瓦时，高企的环保设备运行费用使一些企业不惜弄虚作假。

生产脱硫脱硝设备的中国节能集团六合天融环保科技有限公司的一份报告显示，“十一五”期间已安装的火电脱硫装置，目前的运行优良率不足50%，远低于国家98%的标准。

这意味着，每年有几百万吨的二氧化硫在官方统计之外排向天空，或相当于2012年全国二氧化硫减排量的数倍以上。

“在实践中，产业经营早已突破行政管理体制的框架，节能减排依然是计划经济的管理模式，并且流于形式。”在李新创看来，雾霾背离减排数据的情况并不奇怪。

限量调控博弈

10月23日，北京市委书记郭金龙在京津冀周边六省份落实《大气污染防治行动计划》工作会议上拉响“警报”：“如果今年冬天大气污染加剧、重污染频发，将会影响社会对组织治理大气污染防治的信心。”

国务院2013年9月公布的《大气污染防治行动计划》被称“史上最严”，表现之一为提出了严控煤炭消费总量：到2017年，全国煤炭占能源消费总量比重降到65%。在环保部组织起草的《大气污染防治行动计划》草案中，仅河北一省要求削减煤炭消费总量1亿吨。

河北省发改委相关负责人表示，削减目标数量过大，河北省不仅面临能源供需难以平衡的难题，短期内产业结构重大变化，也会带来就业、债务、财税等一系列问题。

截至2012年末，河北省常住人口7200余万人，按照5人一户、户均冬季取暖3吨煤炭消耗量计算，河北省今冬就存在约4300万吨煤炭刚性需求。

此外，2012年河北省全社会用电量中累计近3100亿千瓦时，省内自发电2300亿千瓦时，80%以上属于燃煤发电。即使按较低的每千瓦时耗煤300克计算，河北省年发电耗煤也将达到6900万吨。

河北省政府和相关中央部委几番“较量”之后，9月初，河北省的煤炭削减任务最终被打了个四折，定在4000万吨，但同时要求减少6000万吨钢铁产能。

一位接近环保部的人士对记者表示，讨价还价的背后凸显政策无奈，地方政府不愿意为环境欠账买单，同时，环保部1亿吨的煤炭削减数字也不是完全出自科学测算，为地方政府讨价还价留下余地。

河北省发改委的测算数据显示，为完成上述任务，到2017年底，河北省计划对现有工业企业进行“煤改气”改造，现有10万和20万千瓦级燃煤供热机组全部改为燃气机组，届时河北省每年新增约300亿立方米天然气，部分钢铁产业将异地搬迁。为此河北省将至少投入5000亿元的改造费用。

李新创说，这是为经济结构调整的欠账买单。

9月27日，河北省召开了有史以来规格最高、力度最大的全省大气污染防治行动动员大会，省政府与各区市政府签订了大气污染防治目标责任书，节能减排的行政压力与改革意图正在向基层传递。

河北省长张庆伟日前表示，如果今冬明春污染依然严重，“不好意思见大家”，如果影响了GDP，又“怎么向人代会作报告”。

垂直管理解困？

“这已经不是第一次遭遇节能减排指标的摊派了。”一位来自基层环保局的负责人表示，严厉的政策要求和任务摊派，并没有改变基层执法缺乏保障和软弱无力的现状。

“目前部分地方政府在追求经济增长的过程中已经形成了某种连带利益。”环保部政策研究中心环境经济与管理政策研究室主任沈晓悦说，环保部门作为节能减排工作的主要执行、监管部门，因财政、人事任免等诸方面隶属于各级地方政府，往往对地方政府惟命是从，且对于采取强制执法和较大数额的处罚缺乏独立执法权。

在经济相对不发达地区和矿产资源丰富的地区，污染企业、矿山企业往往是当地利税大户、经济支柱，政府财政依托于这些企业，环保部门的开支则依托于地方财政。

“当市里的经济支柱企业迫于环保政策难以开工的时候，地方政府的领导就会找到环保部门暗示放行。”河北省某市环保局负责人告诉记者，面对此情景，当地环保部门往往只能采取“以罚代批”，一方面推脱自己的责任，另一方面对于未批先采的情况保持沉默。

“只要能够开工，企业对于环保部门的罚款并不在乎。”唐山市环保局相关负责人告诉记者，目前，环保部门执法只有通知整改、行政处罚和下达停产整顿通知三种措施。

沈晓悦向记者透露，生态环境保护的行政体制改革正在酝酿。

十八届三中全会提出“改革生态环境保护管理体制”，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。

三中全会同时提出，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重。

《财经国家周刊》记者从接近决策层的相关人士处获悉，环保部门的垂直管理改革有望明年在环境监察、执法等部门率先展开，原有华东、华南、西北、西南、东北五个环境保护督察中心将得到改造和加强，垂直管理的环境执法监督机构有望获得真正的行政执法权。

同时，已过三审的环境保护法修正案草案也可能在明年通过，草案内容包括对于环境违法将实施按天处罚等，业内人士期待处罚权将随着环保部门垂直管理改革的推进，逐步脱离地方政府的限制。

市场待启动

“企业最担心的是，缺少节能减排的价格发现机制和公平的市场竞争环境。”河北省唐山市某钢厂管理人士告诉记者，国内钢铁行业环保设施平均运行成本55元/吨，先进企业环保设施运行成本约150元/吨，而一些违法排污企业的这一成本仅20元/吨左右。极低的违规成本挫伤了企业节能减排的积极性，进而有导致劣币驱逐良币之忧。

李佐军向记者介绍，节能减排的市场机制可以分为环境污染物减排和节能两个市场机制。由于能源使用成本较为清晰，节能可以给消费者和企业带来收益，节能市场的建立相对简单，目前需要通过税收、金融手段来减低节能设施较高的先期投入成本，规范市场竞争。

而环境污染通常具有较强的经济外部性，消费者在购买和使用产品的过程中不能直接感受到减排所带来的收益。因此，污染物减排的市场价值更多来源于企业违法成本和对违法成本的预期，以及政府针对污染排放量形成的税收和金融成本。

污染排放的成本可通过商品交易和排污权交易反映为切实的市场价格。其中，加强行政执法、建立市场认可的准确的检测体系与规范市场竞争机制，缺一不可。

2013年8月，国务院出台《关于加快发展节能环保产业的意见》，中国环保产业协会副秘书长王家廉认为该意见带有环保产业顶层设计的意味。

据参与该意见最初讨论的相关人士透露，原文曾明确提出政府计划要以投资4万亿元，带动4.5万亿元节能环保产业的形成。但在送审稿中，工信部担心会给公众以重复之前“4万亿”经济刺激计划的印象，最终删去。

该人士还透露，尽管意见表述方式有变，但是经济运行模式和行政投资模式却仍因循以往。对于节能环保产业的扶持投入比例依然是按照中央政府、地方政府、企业3：3：4的模式进行。资金投入立项上依然是财政先行预算-地方申报项目-发改委及各部委立项-资金层层下拨的模式。

“从国家支持光伏、电动汽车等新能源产业的经验来看，政府对产业的直接补贴、投资未必是好事。”中国电池网CEO于清教对记者表示。

作为节能减排市场化的先锋，碳交易市场也面临“有价无市”的尴尬。2011年11月，国家发革委下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳开展碳排放权交易试点，但截至目前，交易量最大的北京环境交易所成交量仅有300万吨，不到欧洲气候交易所一天的交易量。

沈晓悦认为，虽然目前中国的碳交易试点已经展开，但其定价机制难以实现市场化操作。地方政府依然掌握着排放权的定价，地方政府不愿意所在地企业以低于当地排污费的价格出售排放权，挂牌交易的价格往往都是各地方政府在原有排污费价格基础上上浮形成的，变相的政府定价扭曲了市场意义。

“政府的改变也许没有想象中的那样快。”王家廉表示，目前市场的启动有可能先要从金融抵押、融资租赁突破，距离政府原拟的4.5万亿元节能环保大市场目标，至少还要10年时间。