浅析公证撤销案件的可诉性及撤销权归属

近年来,在我国很多地区已有多起当事人通过行政诉讼请求法院撤销公证的案件,甚至有的公证已被法院判决撤销。本人认为,法院判决撤销公证的做法不妥,其理由如下:

一、公证行为不具有行政可诉性

《中华人民共和国公证法》第 2条规定:“公证是国家公证机关根据当事人的申请,依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性,以保护公共财产,保护公民身份上、财产上的权利和合法利益。”公证机关的业务范围可归纳为五个方面:一是证明法律行为,如证明合同、委托、遗嘱、继承、赠与、分割财产、收养;二是证明有法律意义的事实,如证明身份、学历、经历、出身、婚姻状况、生存、死亡及亲属关系;三是证明有法律意义的文书,如证明文件上的签名、印鉴属实,文件的副本、节本、译本、影印本与原本相符;四是证明债权文书的执行效力,即对于追偿债款、物品的文书,认为无疑议的,在该文书上证明有强制执行的效力;五是其他业务,如保全证据、保管遗嘱或其他文件等。

公证机关的职能是依法行使国家证明权。公证必须由当事人申请才能作出。公证的作用是依法证明法律行为,有法律意义的文书和事实的真实性、合法性。经过法定程序公证证明的法律行为、法律事实和文书,人民法院应当作为认定事实的根据,但有相反证据足以公证证明的除外。公证本身并不直接给当事人及他人设定或消灭权利义务。

而行政行为是指国家行政机关在行使职权中所作的具有法律意义的行为。行政行为必须同时具备三个基本要素:一是行政行为须是行政机关的行为。这是行政行为的主体要素,不是国家行政机关(包括法律、法规授权的组织)所作的行为不能被认定为行政行为。二是行政行为是行使行政管理职权的行为。这是行政行为的职能要素,不是依据行政职权进行行政管理的行为不属于行政行为。三是行政行为是产生法律效果的行为。这是行政行为的法律要素,不发生法律效果的事实行为也不是行政行为。

最高人民法院早在 1991年在《关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》中就对可以提起行政诉讼的具体行政行为作过司法解释:具体行政行为“是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。

公证行为不具备行政行为的三要素,特别是不直接给公民、法人或者其他组织设定、变更或消灭具体权利义务,所以不是具体行政行为,不具有行政可诉性。

二、公证不应由法院判决撤销

不真实、不合法的公证为假证或错证,假证、错证的直接法律后果是不具有证据效力。现实中经常有发往国外使用的公证文书被拒绝认证、使用而退回的现象。在国内民事诉讼中,也有公证被相反证据的。出现这种情况,人民法院应当按照 1984年最高人民法院和司法部联合发出的《关于执行中涉及公证条款的几个问题的通知》来办,即“人民法院认为有相反证据足以公证证明的,可向出具该公证书的公证处或者有关司法行政机关提出撤销公证书的建议……不能取得一致意见的,可分别向其上级主管机关请示共同协商解决”。在人民法院经过以上程序的工作后,如果出具该公证书的公证处和有关司法行政机关仍拒不撤销公证书,根据民诉法第 67条的规定,人民法院有权不予认定公证的证据效力,而不是判决撤销公证。

三、公证应由作出该公证的公证处或者它的同级和上级司法行政机关撤销

《中华人民共和国公证法》和司法部的《公证程序规则(试行)》是解决公证争议的基本法规。《公证法》和《规则》只规定了当事人对公证处作出的不予受理、拒绝公证和撤销公证的决定不服可以通过行政复议和行政诉讼程序来解决,但并没有规定当事人以及关系人对公证处作出的不予撤销公证的决定可以提起行政复议和行政诉讼。公证法规定,当事人对公证处拒绝公证不服,可以向公证处所在地的市、县司法行政机关或者上级司法行政机关申诉,由受理机关作出决定。公证处或者它的同级司法行政机关、上级司法行政机关,如发现已经发出的公证文书有不当或者错误,应当撤销。《规则》进一步具体规定了当事人对公证处作出的不予受理、拒绝公证、撤销公证书的决定有异议的,可以提起行政复议,并且在对复议决定不服时,可以依法向人民法院。可见,有权撤销公证的主体是作出该公证的公证处或者它的同级和上级司法行政机关,而通过行政诉讼由法院判决撤销公证的做法没有法律依据。

公证机构作为具有证明、服务、沟通、监督职能作用的组织机构,其所为的公证行为不具备行政行为的组成要素,不是具体行政行为,不具有行政的可诉性,因此公证不应由法院判决撤销,而应由作出该公证的公证处或者它的同级和上级司法行政机关撤销。