浅析国有独资的地方政府投融资平台问题与对策

【摘要】国有独资的地方政府投融资平台占据各类地方政府投融资平台的主体地位，承担着地方公益性基础设施建设的任务，但存在目标定位混乱、治理结构失效等突出问题，需要从完善平台自身建设和加大宏观政策支持两方面入手解决。

【关键词】国有独资 地方政府投融资平台 问题 对策

地方政府投融资平台指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。与多元化形式相比，国有独资的地方政府投融资平台有自身的运行规律，也面临更为突出的问题。

国有独资的地方政府投融资平台问题分析

目标定位混乱。地方政府投融资体制改革经历了从政府主导向市场主导的市场化改革的过程，特别是十六届三中全会期间，国务院了《投资体制改革的决定》，明确了即使政府投资的基础设施投资也要引入市场机制，进一步要求提高政府投资的经济收益。但作为地方政府投融资的主要形式，国有独资的地方政府投融资平台实际上承担了公益性的基础设施建设任务，资产收益低下，甚至没有经济收益。究竟以追求社会效益、实现政府职能为目的，还是以追求利润、实现资产保值增值为目的，成为我国大多数国有独资的地方政府投融资平台公司面临的主要困境之一。

公司治理结构流于形式。现代公司制度是基于产权和治理独立原则以股东会董事会经理层的制度设计实现，但是国有独资的地方政府投融资平台不设股东会，实行董事会领导下的总经理负责制。这种公司组织机构设置具有产权和治理上的非独立性特征，无法实现政企分开。董事会成员由政府授权的部门或机构委任，而授权委任的主体部门和被选拔工作人员的部门之间通常存在相关的职能管辖关系。总经理虽然被要求由董事长按照市场方式公开竞聘产生，但是实际产生方式与董事长雷同。加之没有股东会，无法通过股东间的制衡关系保证董事会和总经理的独立决策权，董事会和总经理绩效考核与薪资发放又参照行政性标准，由政府授权的部门或投资机构主导，其现代公司制度的治理结构完全流于形式，没有任何实质上的独立性，必然出现政府意志左右企业行为现象。

资产结构失衡，融资途径狭窄。国有独资的地方政府投融资平台的资产项目构成中，无形和递延资产、流动资产两类占了资产总额的绝大多数。无形和递延资产一般是政府划拨土地使用权评估价值及相应的增加值，这部分资产在房地产市场持续增长时期具有较强的增值能力，但受房产调控政策影响，未来价值和收益面临不确定性，且土地使用权这种非货币资产变现能力差。因为国有独资的地方政府投融资平台没有经营性收入，所以现金几乎没有，流动资产主要是货币资金，都是各家银行项目贷款形成的派生存款，使用受到银行约束。国有独资的地方投融资平台总体资产流动性差，结构严重失衡。

国有独资的地方政府投融资平台资金来源多为两种：一是地方政府注资，国有独资的地方政府投融资平台多处市县等地，这些地方经济发展水平普遍较弱，财政能力有限，公共投资缺口较大，难以形成充足的资产投入；二是银行贷款融资，因为国有独资的地方政府投融资没有经营性收入，所以以政府信用或地方财政收入担保，从各银行借入资金，一方面银行贷款是完全商业性融资，融资成本高，并受到宏观货币政策的调控影响，另一方面由于各银行间没有实现信息共享，也容易形成同一资产重复抵押、多次贷款的现象。融资渠道狭窄导致国有独资的地方投融资平台患有严重银行贷款依赖症，融资能力受限，削弱了地方公益性基础设施的投资力度。

信息不透明，监管缺失。首先，外部监管缺失。国有独资的地方政府融资平台资金不属于预算管理，不接受公共监督体系的监管，财务信息缺乏透明度。其次，内部监管缺失。从资金运作实践看，国有独资的地方政府投融资平台只作为政府借款的主体，政府拥有真正的资金配置决策权，资金的使用者是政府的项目建设单位，另外，现有的公司治理结构流于形式，通常也不设监事会，一般由政府的相关职能部门行使监督权。

还款机制不健全，债务风险高企。由于国有独资的地方政府投融资平台几乎少有经营性收入，难以偿还未来的债务，所以融资的本息主要由地方政府财政支付。以某市某银行贷款为例，截止2010年6月，某银行为地方投融资平台贷款余额13.37亿元，以财政收入作为唯一还款来源的贷款13.37亿元，占贷款总额的100%。受土地财政性质影响，单一的财政收入还款途径具有风险性：一是政府财政政策具有不确定性，二是各地土地财政现状受地产发展影响，还款缺乏实质性内容和约束，三是借款期限多为中长期，约为5~8年左右，超过一届政府任期，无法保证下届政府必定如约兑现承诺，四是还款期限相对集中，到期还款压力巨大。

国有独资的地方政府投融资平台公司发展对策

明晰产权关系，准确定位目标。从公司股东权益诉求角度看，国有独资的地方政府投融资平台公司没有多元化主体，行为理当完全体现政府股东利益，在“服务型政府”改革趋势下，政府利益更多的应该是表现为公共管理目的。但是，国有独资的地方政府投融资平台公司一开始就被错误地赋予了市场经济微观主体的性质，产生了市场导向的商业行为与政府导向的公共管理行为之间的冲突和矛盾。所以，国有独资的地方政府投融资平台公司应该与股权多元化的地方政府投融资平台公司相区别，将目标定位为社会效益为主、经济利益为辅，投资行为着眼于公益性基础设施领域。

完善公司治理结构，提高资产管理效益。完善治理结构，需要明晰政府和企业之间的委托关系，政府是股东，董事会受委托全权股东权益，董事会成员由股东选择产生，无可非议，但是一经确定，政府需要转换观点，破除传统的管辖观点。董事长需要变革现行的全权负责的做法，进一步强化其监管资产使用效益和重大战略决策权，弱化其执行权。相反，经理层具有的与项目有关的经营决策权和执行权需要增强，并且严格按照职业经理人的要求用市场方式产生，通过有效的绩效考核和薪资制度激发其积极性，充分发挥其专业化管理优势，提高资金使用效益。

强化约束机制，降低债务风险。首先，国有独资的地方政府投融资平台公司应设立单独的资金账户，并入财政预算体系，使其处于公共资金监管体系下，促进其自身投融资行为规范化。其次，引入市场约束机制，增加信息透明度。再次，建立地方政府财政预警制度，参照目前较为成熟的做法，以负债率、债务率、偿债率作为主要指标，进行指标细化和标准确定，监测政府财政风险。为确保还款能力，还可以设立专门的债务偿还基金，由财政和平台公司约定投入。最后，在确权前提下，建立责任部门和人员问责制度，严格查处和追究违规、违法责任人的责任，确保资金使用安全，防范债务风险。

提高地方政府财力，创新平台公司融资渠道。首先需要致力于地方政府财力提高：一是改革现行的财政体制，增加地方政府财政收入；二是修订相关政策法令，突破中央代为发行地方债券的做法，允许地方政府发行地方债权，直接融资，吸纳社会资金，结合地方政府财政能力，对公益性基础设施项目投资允许财政担保融资，但需要保证担保有效可行；三是支持利用各种政府注资方式充实资本金，优化资产结构，加大国有独资的地方投融资平台公司融资能力和偿还债务能力。另外，从地方政府投融资平台公司自身着手，整合资源，创建条件，创新融资方式，通过发行公司债券、资产证券化等方式拓宽融资渠道。

完善政策法规，支持发展。国有独资的地方政府投融资平台仍需要大力发展，平台公司可归类管理，区别对待。首先，国有独资的地方政府投融资平台多处于经济欠发达的中小城市，这些城市地方政府投融资平台公司数量少，规模小，投融资模式简单，融资杠杆低，债务风险可控。从债务风险看，因为政府是公司唯一的实际偿债主体，所以债务风险测评一般是以政府性债务为内容。

其次，从地方经济发展与城市公共投资相互促进关系看，目前各地方政府急需增加城市公共投资，改善环境，调整产业结构，拉动和促进地方经济发展，这符合宏观层面的民生工程建设和经济结构调整的战略定位。

另外，可加大财政补贴，支持发展。地方政府或直接划拨财政支出支付成本和建立专门偿债基金等，或注入资产优化资产质量。国家则可以考虑建立地方公益性项目专业政策银行，给予贷款以低利率、贴息等政策性补贴，支持地方公益性项目建设。现实可行的方案就是将地方公益性项目专项贷款业务划拨至现有的农业发展银行，因为其具有农业政策性业务和地方政府投融资平台公司贷款业务的双重执行经验，银行网点布局广泛，基本覆盖市县级，自身也致力于谋求业务范围突破发展。

国有独资的地方政府投融资平台在支持国家经济发展、服务地方基础设施建设、改善民生等方面发挥着重要的作用，尽管存在自身缺陷、环境复杂等诸多不利因素，但是仍然需要大力发展，持续进行明确定位、完善结构、强化风险管理、创新融资渠道、优化政策环境等多方面的改革。

（作者单位：滁州学院；本文系课题《滁州基础设施投融资研究》的研究成果，课题编号：2010sk005Z）