国内外城乡一体化实践比较及其借鉴意义

【摘 要】城乡一体化是社会经济发展和城乡建设的必然趋势，本文在总结国内外典型城乡一体化实践的基础上，对其进行了制度和实践等多个层面的深入比较，在此基础上，对我国今后的城乡一体化建设提出了建议。

【关键词】城乡一体化；城镇化；规划；制度

随着三次工业革命的相继发生，现代工业迅速发展，城市这一便于各种工业生产要素分配的空间组合形态得到了快速发展，在创造巨大财富的同时，也产生了各种各样的问题。城市由于可以提供更高的收入、更好的生活环境和更多的就业机会，吸引了周边区域的人们大量涌入，结果导致环境、治安、失业和犯罪等问题，与此同时，乡村地区由于资本和人力缺乏，处于相对欠发展状态，因此城乡之间经济发展的不平衡问题开始凸显。城市经济在发展到一定程度后，市场空间逐渐饱和，产业之间及产业内部竞争渐趋激烈，导致发展受限，增长速度减缓，与此同时，农村地区发展滞后，由于农民的购买力较弱，农村与城市之间的产业互补不但无法形成良性循环，还会因为城乡差距太大导致社会公平问题的出现，因此推进城乡一体化发展，实现城市与乡村之间的资源共享、产业协作、相互促进、协调发展成为一个国家或地区社会经济发展到一定程度后的必然抉择。

随着近30年来的快速城市化，我国城乡之间发展差距过大的矛盾已经逐步显现出来，并成为制约我国经济快速发展的一大障碍。建国后，由于我国工业基础薄弱，为了尽快发展工业体系，国家实行农业支援工业的政策，农村创造的大量财富无偿地支持了城市工业建设，长期积累，造成了目前的城乡二元结构。为应对这种城乡发展不平衡的状况，党的十七大和十均重点强调推进城乡一体化建设。目前，我国正处于从城乡分割的二元结构向城乡一体化发展的转变过程中，借鉴国外的成功经验，并总结国内城乡一体化建设先进地区的经验，对于积极稳妥的推进这一转变过程，有重要的意义。

1.国外城乡一体化实践经验

1.1美国的“三步走”模式

美国的城乡一体化战略可以分为三步走：首先制定跨行政区的大都市区规划，以统一协调整个规划区的土地利用和经济发展；其次进行基础设施的一体化建设，并通过税收等优惠政策吸引企业在城市郊区或农村地区进行投资；最后，推动大型农场式的农业现代化发展，为农业人口创造就业机会。美国的城乡一体化过程可归纳为城市化―城郊化―城乡交融一体化，是由城市开始逐渐向外拓展的一体化方式。

1.2 英国的“大伦敦计划”

第二次世界大战对老伦敦市区造成了严重破坏，战争结束后，伦敦地区亟需重建，但由于房屋损坏严重，城市人口数量大，住房需求量大，再加上战后失业率高、环境质量差、犯罪率高，整个伦敦地区城乡矛盾相当尖锐。英国为解决这些问题，制定了“大伦敦计划”。其基本思路围绕伦敦市区，选择地价相对较低的农业区建立卫星城，吸引城市人口向新建卫星城转移，据此建成“一主多卫”的城乡一体化城市分布格局，有效解决了城乡之间发展不平衡的问题。

1.3 法国的“大巴黎”建设

法国巴黎的城乡一体化模式与英国相似，但有所区别。巴黎是法国政治、经济和文化中心，随着全国各地人口涌入巴黎，虽然促进了巴黎的社会经济文化发展，但也造成老城区人口密度过高，城市环境不堪重负。而与此同时，巴黎郊区社会经济发展与市区的差距越拉越大，进而产生了各种各样的社会问题，为了缓减城乡矛盾及促进区域经济协调发展，1965年，政府制定了“巴黎地区整治和城市规划方案”，该方案的提出的主要措施是在巴黎郊区建立卫星城，通过快速交通线路，包括公路和铁路，与中心城区联结在一起，从而形成新的城市网络，中心城区带动周边农村地区快速城市化，农村地区化解了中心城区存在的各种社会环境问题，最终实现了“大巴黎”的城乡一体化目标。

1.4 日本的国家综合开发规划

日本的城乡一体化进程同样与快速工业化导致的城市人口过分集聚有关，二战后日本实现了快速的工业化，由此导致城市人口急剧膨胀，失业、犯罪、环境问题等城市病渐趋严重，而乡村则地广人稀，发展滞后，城乡差距不断拉大，为了统一协调城乡发展不平衡的问题，日本制定了一系列的法律、法规以及行动计划。日本在1969年公布的“新全国综合开发规划（新全综）”中开始强调要发展落后地区，疏导城市人口向农村转移。在1977年的“第三次全国综合开发规划（三全综）”中，提出要进一步发展农村经济，着重建设中小城镇，提高农村地区的生活水平，尽快缩小城乡差距。经过前面两次开发规划的摸索，到了1987年的“第四次全国综合开发规划（四全综）”，从城乡空间一体化的角度，明确提出了建设一体化生活区的策略，通过基础设施建设，促进城乡之间的交流，进一步缩小城乡之间的生活、环境差距，以实现城乡一体融合的目标。在国家综合开发规划的原则指导下，从促进农村产业发展和为农民提供社会保障两个角度着手，日本政府配套制定了一系列扶持农村地区发展的法律法规，前者如《国土利用法》、《山区振兴法》和《向农村地区引入工业促进法》等，后者如《失业保险法》、《生活保护法》、《职业安定法》等，这些法律法规有效地缩小了城乡差距，使农村地区的人口稀疏、基础设施和产业落后等问题得到了解决，促进了城乡协调发展。

2.国内城乡一体化实践经验

2.1 珠三角地区――城镇群模式

珠三角地区是我国改革开放的前沿阵地，改革开放之初，随着招商引资规模的快速扩大，工业得到了迅速的发展，需要大量的劳动力，因此改革开放初到90年代初期，珠三角地区的城乡一体化表现为城市为农村剩余劳动力创造就业条件。之后随着城市建设用地越来越少，部分工业门类开始向城市周边的农村转移，在这一阶段，农村的工业化推动了农村的城市化进程。2010年，随着《珠江三角洲城乡规划一体化规划（2009- 2020年）》的推出，珠江三角洲地区开始按照现代城市体系的要求，构建以广州、深圳为两大中心的区域城镇群体系。

2.2 苏南地区――苏南模式

苏南模式已经成为我国改革开放的一种典型的经济发展模式，其典型特征是建设工业园区和发展乡镇企业，从城乡一体化的角度，乡镇企业通过以工补农、以工建农的方式，积极推动了苏南地区农村人口就业、基础设施建设以及其它公共服务设施的发展。乡镇企业的发展，促使城乡之间大量的小城镇快速发展起来，成为联结城乡的纽带，加快了当地的城市化进程。

2.3 上海――规划先行模式

上海市推动城乡一体化发展是以统筹规划城乡建设为前提的，在制定城乡经济发展战略时，提高城乡经济整体效益和综合劳动生产率是主要的考虑方面，以此为基础去统筹规划处理市区和郊区的关系、市区与经济区诸县市农村的关系，通过生产要素的优化配置及城乡产业结构的调整去促进当地资源的综合开发利用，同时推动城乡各项社会事业的共同发展。

3.国内外实践比较及借鉴意义

3.1 国内外城乡一体化实践比较

第一，从整体的角度，美国、日本、英国和法国的城乡一体化发展由于起步比我国要早，经济发展水平高，目前已经基本实现了城乡一体化，城乡之间已经不存在明显差距，而我国尚处于城乡一体化建设的初期，现阶段只有经济较发达的珠三角和长三角地区有效推进了城乡一体化建设，其余地区城乡一体化的步伐受限于经济发展水平，推进速度较慢。

第二，从制度建设的角度，国外的城乡一体化有完善的总领性规划纲领，并据此配套一系列的法律、法规保证规划的有效执行，如美国的大都市区规划和日本的全国综合开发规划等全国性规划，以及伦敦和巴黎的区

域性规划。城乡一体化涉及到经济社会发展的各个方面，除了基础设施建设，产业扩散和协作，农村人口的就业、医疗、教育、养老等社会保障问题需要配套法律法规的保证，发达国家的实践给了我们很好的借鉴。国内一些省市近年来制定了各自的城乡一体化规划，相关工作在根据当地实际积极推进，重点在产业向乡村扩散，以及相应必要的基础设施建设，社会保障相关工作也在逐步推进，但还缺乏系统的制度保障。

第三，从制度创新的角度，国外的城乡一体化是根据各自的社会经济历史条件和区域空间形态制定规划和相关制度，一体化进程各具特色。美国地广人稀，只需要围绕城市，向城郊适度扩散即可实现促使社会经济良性循环的城乡一体化，因此其发展模式为城郊化为指导的“三步走”模式；日本国土面积小，人口稠密，需要在全国范围内综合规划，统筹城乡之间的土地利用，尽量使每一寸土地物尽其用，因此在全国性综合规划的基础上，建立法律法规保障体系，促使规划有效执行；伦敦和巴黎根据自身的城市特征，通过卫星城的建设缓减中心城区的各种矛盾，建成功能互补、社会和谐、生态高效的城镇体系。国内的珠三角和长三角地区根据各自所处区域的社会经济发展状况和行政区划特征，制定了相应的城乡一体化发展策略，在城镇体系建设中取得了很大进展。珠三角地区是中心城带动的中小城镇发展模式，而长三角是乡镇企业带动的遍地开花式城镇化发展模式，从发展历程来看，无论珠三角地区还是长三角地区，规划的作用其实更多是服务于或者依从于经济的客观发展，对经济发展的前瞻性并不足，这一点近年来在逐步改进，如2010年广东省公布的《珠江三角洲城乡规划一体化规划（2009-2020年）》，就对珠三角地区的城镇群体系建设做出了明确的规划。社会保障方面，近年来也逐步得到了国家的重视，但为城乡一体化建设配套的保障政策尚显滞后。

第四，从实践过程的角度，城乡一体化建设是一个长期的过程。从开始制定规划，到规划实行，配套法律法规等保障制度的建立，以及根据新情况对规划的不断修订，政策的改进，国外的城乡一体化建设至少需要30年的时间。我国由于长期以来造成的城乡二元结构明显，城乡差距大，城乡一体化建设所需时间很可能更长，并且由于区域之间发展不平衡，所面对的问题可能更复杂。

3.2 借鉴意义

发达国家及国内部分发达地区的城乡一体化实践经验，对我国今后的城乡一体化发展有多方面的借鉴意义。

第一，推进城乡一体化，规划要先行。从国外的成功经验看，制定基于本国或本地客观条件的总领性规划，对于城乡一体化的顺利推进是必要的前提。

第二，基础设施建设是城乡一体化的基本保障。从美、英、法、日的实践看，基础设施建设无一例外是城乡一体化首先要进行的工作。基础设施的一体化建设，可以有效促进城乡之间的相互交流，促进资本、人力、信息的双向流动，为城乡融合打好基础。

第三，城乡一体化需要完善的制度保障。促进乡村发展、农民就业和对其提供社会保障的法律法规是推进城乡一体化的必要制度保障。

第四，鉴于我国国土面积大，区域之间发展不平衡，城乡之间差距大，我国的城乡一体化规划应在中央统一协调下，主要以省为单位进行，并分区域分步骤推进。

第五，各地要充分依据当地实际进行制度创新，不拘一格，制定适合本地的城乡一体化规划和辅法律法规体系。

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