浅谈政府外债项目管理工作

政府外债是当地政府或政府有关部门以政府名义借入、转贷或担保的世界银行贷款、亚洲开发银行贷款、外国政府贷款（中国进出口银行转贷）及其他国际金融组织贷款（统称政府外债）。

__是全疆利用政府外债贷款较多的地区之一，覆盖区域广、涉及领域多，主要利用的是世界银行、奥地利、北欧投资银行、西班牙、韩国、日本协力银行等金融机构的贷款，涉及工业、农业、交通、城市公共事业、基础设施建设、教育、卫生等诸多领域。

为进一步提升__政府外债项目管理水平，总结经验，吸取教训，切实加强__政府外债管理水平，合理有效控制政府性外债，切实防范和化解财政风险，总结项目成效和管理经验，提高__政府外债项目管理水平，现就我州政府外债管理项目工作浅谈一些自己的看法：

一、__政府外债贷款项目基本情况

截至20__年12月底，__利用国际金融组织和外国政府贷款项目共21个，协议贷款总额8743．33万美元（折合人民币6．97亿元）。其中：国际金融组织贷款项目5个，贷款额2468.25万美元（折合人民币2.02亿元）；外国政府贷款项目16个，贷款额6275.08万美元（折合人民币4.95亿元）。应归还贷款本息金额为1824.64万美元（折合人民币1.48亿元）。其中：国际金融组织累计应还贷款额798.81万美元，折合人民币0.63亿元；外国政府贷款累计应还贷款额1025.83万美元折合人民币0.85亿元；我州均按时偿还了本息，未发生拖欠。但随着还贷高峰期的到来，从20__年至20__年，每年需还款约5000万元人民币，给我州财政带来了较大压力。

20__年，我州财政收入22.92亿元，增幅35.37％，财政支出42.99亿元，增幅31.49％，在20__年实现了收入增幅超过支出增幅。截止20__年底，__政府外债本金余额为6755.54万美元（折合人民币5.37亿元），根据财政厅对外债管理还贷准备金的规定，__财政应计提还贷准备金额3759万元，20__年__预算安排还贷准备金500万元，各县市因财力贫困，无力安排还贷准备金。

二、政府外债带来的社会效益和经济可持续性发展

城市基础设施建设是城市经济活动的载体和增强城市综合竞争力的基础。随着我州城市化进程的加快，基础设施建设需要的投资越来越大，单纯依靠传统的筹资模式难以填补城建资金庞大的缺口，为了加快城市现代化进程，城市基础设施投融资策略必须实现创新。库尔勒市人民政府通过利用外国政府贷款实施了外环路与市政集中供热工程，拓宽了城市道路建设资金和集中供热环保项目资金的来源渠道，极大地缓解了加快发展与地方资金短缺、短期财力不足与长期发展的矛盾，同时，也改善了投资环境，而且还在经济、社会和生态环境等方面收到了多重的显著成效，有效弥补了财政资金的不足，扩大了库尔勒城市基本建设投资规模，加强了公共服务和社会管理，解决了城市道路拥挤、基础设施落后等状况，使城市基础设施建设走上良性循环轨道，对完善城市功能，治理城市环境发挥了不可替代的作用。

焉耆县人民政府通过利用日元再转贷资金4.5亿日元（折合人民币3049.81万元），扶持__红帆生物科技有限公司工程，实施了“年产20吨番茄红素油树脂建设项目”，该项目已于20__年正式投产。20__年实现销售收入1236万元，比20__年同期增长58％，20__年实现利税390万元，比20__年同期增长30％；20__年实现工业产值3234万元，比20__年增长47％。__乡都酒业有限公司利用日元再转贷资金2.8亿日元(折合人民币1897.66万元)扩建7000吨干红葡萄酒项目，该项目20__年已基本完工。20__年该企业销售收入总额1341.99万元，较20__年销售收入增长42.46万元，20__年实现利润总额304万元，较20__年增长544.35％。这两个项目的实施符合自治区大力发展特色产品的产业政策，延长了农业产业链，提高了农副产品的产业附加值，增加了农民的收入，有利于农业产业结构调整。从资源整合和技术创新上进一步深化了番茄、葡萄资源的开发和利用，加快了传统产业更新改造步伐。在提高企业经济效益的同时也增加了地方收入，扩大了就业机会。

且末县昆仑苇业开发有限责任公司“__车尔臣河芦苇湿地恢复工程”，有效促进了农业生产、支持了农产品深加工，提高了农民的生活条件和生活环境。特别是世界银行贷款“塔二项目的实施，实现了焉耆水源地、西尼尔水库每年向下游生态输水0.88亿立方米，调蓄水量1.16亿立方米，并成功利用开都河丰水期通过博湖向塔河下游成功实施生态输水六次，对塔里木盆地生态环境治理保护、改善农业灌溉取得了明显的社会效益和经济效益，为__经济可持续发展奠定了基础。

三、政府外债管理经验

（一）建立了政府外债管理体系。为做好政府外债管理工作，保证项目实施目标，州人民政府专门成立了__政府外债领导小组，各县（市）相继成立政府外债领导小组和 办公室，并且制定了政府外债领导小组和办公室工作职责，真正实现了统一领导、职责明确、便于协调的政府外债管理机制。

（二）积极、合理、有效地利用外债。一是坚持政府外债投资公共财政领域、支持重点项目工程。如：利用韩国政府贷款的库尔勒市外环路工程，通过对库尔勒市道路的改扩建，已初步改变了城市道路拥挤现象，并带动沿街的经济发展，解决了基础设施落后等一系列问题。二是对企业贷款需要财政担保的二类项目原则上不予办理，确实效益好，前景好，需要财政担保融资的项目，采取用企业不动产进行反担保抵押，签订还款协议书，降低和化解财政风险。如：本着“谁用款、谁还款、谁担保、谁负责”的原则，先后对轮台县、焉耆县、若羌县、且末县的部分企业利用外债贷款，财政对其担保的同时，要求借款单位用固定资产等实物进行抵押，降低财政未来的偿债凤险。三是对公共性借用政府外债项目，与借款的行政事业单位签订借款协议，以收费收入作为还款担保。如申请北欧投资银行贷款490万美元的库尔勒新隆热力有限责任公司，在利用政府贷款扩建后，供热面积现已覆盖库尔勒市的 8 0％，达到了节能减排、美化环境、集中供热的目的，通过收取采暖费来按时偿还贷款本息。

（三）开拓思维，创新理念。在引进国外资金的同时，积极引进国外先进的管理理念和技术，培养了一大批外债管理型人才，在经济建设和管理工作中发挥了非常重要的示范作用。如：“塔二项目就借鉴了国外对水资源进行管理的模式，改革了用水制度，成立了农民用水者协会，收到了非常好的效果。

四、存在的问题

通过对我州外债项目实施较多的和硕县、焉耆县、库尔勒市的了解，发现在利用外债促进当地经济并带来可喜成果的同时，也存在以下问题：

（一）外债项目中财政为民营企业担保项目过多，财政债务风险较大。

从我州已执行的外债项目看，全部都是一、二类项目，即财政作为政府债务代表统借统还项目和财政进行担保的项目。问题比较突出的是和硕县财政为民营企业提供了5个外国政府贷款项目的担保：

1、__和硕青鹤农业发展有限公司申请奥地利政府贷款278．5万美元；2、__和硕环保育苇有限责任公司利用北欧投资银行贷款270万美元；3、__青鹤生态农业有限责任公司利用北欧投资银行贷款490 万美元，以上三个项目是三年（20__－20__）内申请上报的项目，而三家实为一个集团下设分公司共贷款1038．5万美元。4、__天磊石材有限责任公司利用意大利政府贷款280万美元；5、__润德实业有限责任公司利用北欧投资银行贷款498 万美元，以上两个项目也是在两年（20__－20__）内申请上报的项目，而二家实为一个集团公司下设分公司共贷款778万美元。只有__和硕青鹤农业发展有限公司用部分土地提供了质押，其他四个项目在贷款申报时均没有给当地政府提供任何不动产和反担保抵押手续，未签订还款协议书，以上5个项目的实施并无明显经济效益，对当地经济的发展未带来明显推动效果，而且给县级财政带来了较重的债务风险。目前__天磊石材有限责任公司已出现拖欠，且所购机械设备未进入__就直接运到了福州安装使用。和硕县20__年财政收入为4000万元，而仅为民营企业提供担保债务本金1816．5万美元，约折1．3亿元人民币。目前，这些项目已进入债务偿还期，一旦项目单位无法按时还贷，势必会严重影响和硕县财政的正常运转。

（二）各县市及贷款单位尚未全面建立外债还贷准备金。

由于我州属吃饭财政，各县市自身财力非常有限，虽然自治区财政厅要求按政府外债余额建立还贷准备金，但截止目前，州本级及各县市都没有建立还贷准备金，项目借款单位也没有建立还贷准备金的意识，大多是在债务快到期时，筹集资金偿还贷款，少部分项目单位在年初企业发展计划中列支了还款计划，但也是临到期时才准备偿还贷款。按照当前各级财政的现状，企业不能按时筹集还贷准备金，财政又不能及时落实偿债资金渠道，加大了财政部门在偿还债务的风险和承受能力。

（三）项目偿债能力不高。

__的外债贷款项目大多投向基础设施、医疗卫生、农业、生态、环保等领域，资金需求量大，属于社会效益高，经济效益微利性的项目，给当地财政偿还贷款本息带来很多不确定因素，直接影响到各县市财政资金的正常运转。

l、州卫生局打捆利用北欧投资银行贷款的卫生项目，项目实施地为各县疾控中心，据各县疾控中心反映，当初借款时是财政担保，加之是州打捆项目，所以在购置医疗设备时未根据当地人口数及实际医疗水平，导致所购医疗设备到位后没有技术人员和病人，造成设备闲置。另外打捆所购设备均高于同类设备国内价格，随着20__年还款期的到来，每年近20万元的外债增加了当地财政还债负担。

2、利用世界银行贷款实施的“塔里木盆地农业灌溉与环保二期工程子项目”，因国家出台的农村税费减免政策，已无项目初期设计的偿债资金来源，各县市财政仅靠转移支付等有限的资金承担每年1200万元以上的贷款本息，给项目实施县市财政带来了较重的还款压力。

（四）配套资金不能及时到位。

外债项目贷款要求国内资金配套实施项目建设，且比例较高，但大多数项目地区财政靠转移支付来维持现状，无力拿出多余资金进行配套建设，外债项目基本无法实现国内配套，严重影响了项目实施质量和产出效益。在申报外债项目中也存在银行为争取做转贷银行答应企业出据信贷额度，提供配套资金，项目申报下来后，却不能提供配套资金，导致企业项目建设严重滞后，或无法实施项目建设。如：__天磊石材有限责任公司利用意大利贷款280万美元，用于开发建设年产40万平方米花岗岩板材，20__年设备到位，至今尚未安装使用，主要是农行承诺的600万配套资金无法兑现导致企业项目建设失败。

五、对今后外债管理工作的建议

1、严格外资项目申报、审核程序。各县（市）政府应根据当地承债能力合理举债，财政部门应认真履行职责，必须对所报项目进行可行性分析论证和偿债能力分析，建立项目评审机制，严格外债项目申报程序，加强项目全过程管理，并应有当地外债领导小组的审核意见。严格按照财政部38号令及政府外债项目操作规程办理申报申批。凡竞争性、经营性项目，财政不予担保，建议由项目单位使用三类贷款。

2、合理举债，量力而行，注重引资实效。对国际金融组织贷款和外国政府贷款的利用应采取既积极又慎重的态度，要充分考虑自身的吸收能力，项目偿债能力，不可盲目引资。这次我州北四县利用外国政府贷款进行污水处理的项目，经过国家发改委、财政部审批后已签订商务合同，由于贷款投资额高、期限较长，经州人民政府研究决定取消该项目，财政部已对自治区和我州进行了 通报批评。

3、建立责权利和借用还相统一的良性循环机制。本着“谁用款、谁还款、谁担保、谁负责’的原则，分清政府与部门的责任，明确用、收、还款应承担的责任。对需财政承借或担保的基础性、公益性项目，财政根据项目单位的偿债能力和财政的承受能力，切实落实偿债资金渠道和还款计划，属财政应承担的还本付息付费债务，应列入财政预算统筹安排；对半公益性借款使用单位，要求其做出反担保，防止给财政带来还款风险和压力。

4、建立还贷准备金制度。为保证外债按时偿还，维护地方政府外债信誉，州本级及各县市财政应尽快根据财政厅对外债管理还贷准备金的规定，建立还贷准备金，根据政府外债总体规模，按照年初最新汇率对当年还本付息额进行测算，预留还贷资金，提前做好资金调度和还款准备，实现资金的保值增值，按照还贷准备金管理办法，对剩余还贷准备金采用包括购买国债或银行存款等措施保持其盈利性，增值收入全部进入还贷准备金专户，有效防范和降低财政风险，分散和减轻地方政府的外债负担。

5、强化财政部门在项目管理中的作用。财政部门在正确履行项目管理职责的同时，应积极主动的参与项目的全过程管理。对招标采购过程进行监督，防止违规操作和资金浪费。协调解决存在的问题，强化服务意识，督促项目单位建立风险防范和还贷机制，督促各项制度的落实。

6、应加大对各县市外债管理人员的培训和指导工作。目前，我州及各县市从事外债管理的人员多为兼职人员，没有专职人员管理政府外债项目管理工作，由于政府外债项目管理工作繁多，政策性较强，目前我州各级财政对外债项目管理工作基本处于应付完成状态，对文件及相关政策研究的不深、不透，对外资申报程序及要求不甚了解，无法指导和给各级领导决策提供正确意见。为改变现有状况，州本级及各县市应配齐、配强政府外债项目管理工作人员，加大对干部的业务培训力度，使政府外债项目管理工作能适应新形势下经济发展需要。