上虞市“城中村”改造思路探究

摘要：“城中村”改造是城市化进程的重要环节，它并非是消灭“城中村”，而是使基础设施得以健全，生态卫生环境得到改善，居民生活质量提高的过程。本文通过研究上虞市“城中村”改造情况，评估改造过程中的合理性与欠缺点，提出适宜上虞市“城中村”的改造方法。

关键词：上虞市；城中村；改造

“城中村”问题的发生是城市化发展中经济社会矛盾的表现，是城市化过程中城市与农村的一道新裂痕，不利于经济社会健康有效的发展。我们只有抹平这道横跨于城乡之间的裂痕，即对“城中村”进行行之有效的改造，才能为打破城乡二元结构、推进城市化深入发展开辟更大的空间。

1 其他城市

广州市“城中村”改造不允许房地产开发商插手，提出“谁受益，谁投资”原则，以村集体和村民个人出资为主，自足开发改造，这实质上是一种集体资产权属关系的改革。政府在具体规划上逐步拆迁原村生活居住区内的非公寓式住宅，将原村民迁往周围本村新辟建的新村居住，同时发挥原村的商业氛围，打造以“IT”、“日用百货”等为主题的行业街区，增加公共设施和市政基础设施合理保留少量住宅。

国外贫民窟的改造主要分为“消灭”与“改造升级”两个部分。先是“消灭贫民窟”，将贫民窟全部推倒,并转移其居民；把土地向社会拍卖,使得那些能够提供高额税收的项目取而代之。再进行贫民窟的升级改造，包括规范土地和住房权利，改善现有基础设施， 如供水、卫生、雨水排放和供电等；升级的内容还包括其他一些行动，如清除环境公害、鼓励社区管理和维护，以及建造诊所和学校等。在这个阶段中居民、社区、私人部门多主体参与。并通过政府发起和引导，低收入居住区、贫民窟、非法聚集居住区的居民及房地产开发商、NGO 等积极参与社区建设，实施有效的市地整理，使国家、社区、社区居民及企业等多方受益。

2 上虞经验的分析

2.1上虞市“城中村”现状和改造情况

上虞市共有82个“城中村”，其中：地处城市核心的A类“城中村”42个；相对处于城市边缘的B类“城中村”40个。涉及到百官街道的有34个村，曹娥街道有35 个村，东关街道有7个村，崧厦镇有1个村，道墟镇有5个村。位于城北新区范围内的有21个村。

上虞市城中村改造工程于2004年正式开始。后村成为第一个改造村，2004年至2007年完成了丰一村的改造，星五村的改造于2005年至2008年完成，头甲村于2006至2010年完成改造。在此过程中，国家的拆迁政策一直在变化，相对上虞市补偿政策和评估办法等方面也有、一系列的变动。2003年政府按重置价格向村民作拆迁补偿，2008年则开始按市场增价，到了2009年开始的补偿既有货币补偿又有产权置换补偿。后村、丰一、星五、民丰等四个村的改造已全面完成，共涉及到2317户、5181人，共拆迁房屋建筑面积32．59万平方米，共需建造安置房40．66万平方米 (其中己交房的有9．6万平方米)，据测算，除去安置用地，改造后整合的己用及可用土地为2122亩。

2.2上虞市“城中村”改造成效

（1）保障了城市建设项目的顺利实施。根据“规划集中、统一安置”的原则，通过对原有自然村的拆迁，打破了村庄对城市规划的制约，提高了土地利用效率。实现了城市空间上的融合和城市规划区块功能的完善。

（2）促进了城市形象的快速提升。随着一大批城市建设项目的实施，城市框架得以拉大，新的城市格局逐步形成，城市形象日益改观，为实现从龙山时代走向曹娥江时代，进而迈向杭州湾时代的发展目标打下了基础。同时，通过改造，使被改造村村民的居住条件得到了极大的改善，为提高城市管理水平，提升城市品位提供了有力的保障。

（3）积累了一定的改造工作经验。上虞市的“城中村”改造从无到有，通过三年的实践，边改造边探索，积累了一定的经验：一是创新了拆迁方法。二是调整了安置方式。三是改进了安置房建设方式。

2.3上虞市“城中村”改造的不足与限度

（1）纵观上虞市“城中村”改造的历程，对照周边县市进展情况，我们感到此项工作相对滞后。一是起步较迟。上虞市自2003年试点， 2004年3月正式实施，而绍兴市越城区于2002年、绍兴县2001年、义乌市1999年就开始着手“城中村”改造工作。二是进展较慢。到目前为止，上虞市基本完成改造的仅有一个村，正在实施改造的只有三个村。而绍兴市越城区已完成了14个村，正在实施改造的有9个村；义乌市已完成了46个村，正在实施改造的有35个村。

（2）从具体实施的过程看，上虞市的“城中村”改造模式单一、工作较为被动。从改造机理上讲，目前上虞市实施的“城中村”改造采取的是全包全揽的方式，即由政府统一制订政策、组织拆迁、负责安置、实施改制、收储土地，这种单一的改造模式，使政府成为集运动员、教练员、裁判员于一身的多重角色，不能较好地体现政府主导与市场运作相结合的原则，牵制了大量的人力、物力和财力。从改造法理上讲，国家对“城中村”改造工作没有专门的相关法律、法规，在遇到难通产、钉子户等较大阻力时，缺乏有效的法律支持。各地的做法也不尽相同，没有现成的模式可供借鉴。

（3）从政策配套的情况看，上虞市的“城中村”改造政策体系不够完备、操作性欠强。“城中村”改造是一项复杂的系统工程，涉及面广、针对性强、工作环节多，需要建立一整套相关的配套政策，主要有以下几个方面：一是村级集体资产处置方面的问题。二是“村改居”、“农转非”工作方面的问题。三是涉及“城中村”改造被征地农民培训转移工作方面的问题。

3上虞市“城中村”改造思路

改造“城中村”，是区域经济发展的必然要求，是顺应城市化趋势的战略举措，是提升城市竞争力、提高人民群众生活质量的必由之路。当前，我们必须结合实际，借鉴周边县市的成功做法，按照“有利于城市发展，有利于社会安定，有利于群众利益”的原则，积极稳妥地推进“城中村”改造。

根据国家的宏观形势和上虞市“城中村”改造工作的实际情况，对如何改造上虞市“城中村”提出以下对策与建议：

（1）积极探索，寻求“城中村”改造的新模式

目前的改造模式，采用了“统一规划、统一设计、统一建设、统一管理”的方式，政府的主导作用较强，这对于推进城市化建设，提高城市品位起到了积极的作用。但由于受宏观政策的影响，资金、土地等要素对“城中村”改造制约较大，对此我们必须适应形势发展的需要，应对面临的困难和问题，实行政府推动、统一规划、因村制宜、分类实施，对于不同的村采用不同的改造模式。

（2）规范操作，建立配套的政策体系

在“城中村”改造中，旧村改造是基础，撤村建居是保证，村级集体资产处置是关键。需要把握“城中村”改造的过程中的各个环节，规范操作程序，明确工作职责，制订配套政策。

（3）形成合力，确保城中村改造工作顺利推进

城中村改造工作任务重、难度大，需要集聚政府的各种有效资源和有关乡镇和部门的大力支持。为此，提出如下建议：①加强宣传。②强化考核。③明确政策导向。④讲究工作方法。 ⑤尽快解决历史遗留问题。 ⑥切实解决好资金问题。

参考文献

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[3] 李培林.巨变：村落的终结——都市里的村庄研究[J].中国社会学,2001(1).

[4] 王联胜.县城城中村改造中存在的问题及对策[J]. 中国商界,2010（12）.