“十三五”时期健全国家基本公共服务体系的重大举措

“十三五”是“基本公共服务均等化总体实现”的关键时期。为实现这一目标，国家基本公共服务体系要努力做到，构建理念更加明晰，制度框架更加健全，权利义务更加理顺，运行机制更加成熟，从扩大供给、完善结构、提高水平等角度综合施策施力，推动基本公共服务的均等化、标准化和法制化。

一、供给层面增域加项提标扩面，使更广泛公众享有更多基本公共服务

有效供给是国家基本公共服务体系功能得以充分发挥的基础。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称为《十二五规划》）规定了9大领域44类80项，首次从国家角度提出了基本公共服务项目及其标准，经过五年的运行实践，“十三五”时期国家基本公共服务体系将更为丰富和完善，扩大有效供给是其首要任务。

（一）增域――增加基本公共服务的范围领域

《十二五规划》指出基本公共服务的范围一般包括“保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务”，广义上还包括“与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务”和“保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务”，并将规划范围确定为公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域的基本公共服务。

考虑到国民经济和社会发展形势的变化，以及广大社会公众对基本公共服务的实际需求，“十三五”时期建议将基础设施、环境保护、公共安全和消费安全纳入国家基本公共服务体系，并与公共教育、劳动就业服务、医疗卫生等领域一样，提出相应的重点任务、基本标准和保障工程，从而使基本公共服务体系更加丰满，更具系统性和完整性，也更好地契合“保障全体公民生存和发展基本需求”的政策初衷。

（二）加项――增加基本公共服务的内容项目

内容项目是国家基本公共服务体系的具体任务分解和表述，也是国家对提供基本公共服务的承诺。内容项目的多少，直接决定着国家承担公共服务供给责任的大小，也体现着国家的社会发展水平。从需求角度来看，随着城乡居民收入水平的提高和生活质量的改善，人们的消费结构得到升级，对基本公共服务和非基本公共服务的需求都有所增加，并且希望将部分接近于基本层次的非基本公共服务纳入基本公共服务体系，这为增加基本公共服务的内容项目提供了需求动力。从供给角度来看，近年来各级财力都得到显著提升，财政支出结构中民生支出的比重也在不断扩大，这为增加基本公共服务的内容项目提供了供给源泉。从历史角度来看，《十二五规划》确定的基本公共服务内容项目主要是与规划制定时所处经济社会发展阶段以及对“十二五”时期的基本判断相适应的，经过“十二五”时期的发展变化，“十三五”时期基本公共服务内容项目可以也应该有所增加。

考虑到基本公共服务的层级属性，其内容项目的多少具有较强的刚性特征，即基本公共服务的内容项目在数量规模上只增不减，除非出现项目合并或升级等特殊情况。基于教育、劳动就业、社会保险、医疗卫生等领域的个性化发展，基本公共服务各领域并不必然平行加项，有的领域增加得多，有的领域增加得少，甚至可能不增加。加不加项，加多少项，这都是取决于各领域的实际发展和需求情况来决定的。具体而言，基本公共教育领域，建议将高中阶段教育纳入义务教育范畴，为家庭经济困难学生接受高等教育提供资助。劳动就业服务领域，建议将更广泛的创业扶持纳入基本公共服务范畴。

（三）提标――提高基本公共服务的保障标准

基本标准是指在一定时期内为实现既定目标而对基本公共服务活动所制定的技术和管理等规范，也是国家提供基本公共服务的最低要求。作为满足全体公民生存和发展基本需求的保障，基本标准由实现该项基本公共服务供给所需要的人力、财力、物力等因素来综合决定，因此通常具有不可逆性，即基本标准一旦确定，一般情况下就只升不降。同时，基本标准还会随着基本公共服务内容增加、物价变化和城乡居民收入增加来进行调整，总体而言以提高标准为主基调。

《十二五规划》确定的基本公共服务基本标准与“十二五”时期的经济社会发展水平总体上是相适应的，既较好地体现了国家的基本公共服务供给责任，又相对充分地保障了社会公众的生存和发展需求。五年来，物价水平、公共服务成本等均有所增加，为了保证基本公共服务的供给水平不降低，以资金数额为衡量指标的基本标准理论上应该同步提高。与此同时，保障和改善民生的重要性日益凸显，公共财政尤其是新增财力向民生领域倾斜，特别是基本公共服务领域，更加坚实雄厚的财力支撑使基本公共服务的保障标准可以提高。具体而言，基本公共教育领域，义务教育的生均公用经费、生活补助、营养膳食补助，以及高中阶段教育和学前教育的困难资助，均可以适度提高。社会保险领域，基础养老金和基本医疗保险的政策范围内报销比例可以提高。基本社会服务领域，城乡居民低保标准、基本养老服务补贴和医疗救助标准可以提高。

（四）扩面――扩大基本公共服务的受众群体

均等化是基本公共服务体系的基本理念，即让全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等。基本公共服务的均等化有两个实施原则：一是普遍关联原则，即基本公共服务的受众群体就是全体社会成员，不附带任何条件，这类基本公共服务具有普惠性；二是条件关联原则，即只有满足了一定条件，社会成员才能享受某项基本公共服务，这类基本公共服务通常具有救或福利性。普遍关联原则和条件关联原则如何适用，主要取决于基本公共服务项目的属性。理论分析来看，两项原则适用项目的边界总体上是清晰的，随着经济社会发展形势的变化，适用条件关联原则的项目有可能转为适用普遍关联原则，但这种转变通常是不可逆的。两种原则的转变，根本上就是基本公共服务受众群体覆盖面的扩大。

扩面有两个层面的涵义：一是从一部分群体扩大到范围更广的一部分群体，但尚未延伸至全体社会成员；二是直接从部分群体扩大到全体社会成员。前者属于条件关联原则的内部扩大，后者属于条件关联原则向普遍关联原则的转变。具体而言，基本公共教育领域，建议将义务教育学生营养改善计划从贫困地区农村扩大到全体农村乃至城乡全体学生，将免费中等职业教育扩大到全体学生。劳动就业服务领域，建议将职业技能培训和技能鉴定扩大到全体劳动年龄人口。基本社会服务领域，建议将基本养老服务补贴扩大到全体失能半失能65岁及以上城乡居民。基本医疗卫生领域，建议将住院分娩补助扩大到城乡妇女。人口和计划生育领域，建议将独生子女政策直接扩大到二孩政策。

二、制度层面推进立法加强规范，使基本公共服务制度更加成熟定型

健全国家基本公共服务体系要服务于保障和改善民生，让社会成员的生活更加体面；要服务于维护民权，让社会成员的生活更有尊严；要服务于增进民主，让社会成员的生活更加满意。国家基本公共服务体系要建章立制，有法可依，从而使其可评估、可考核、可问责，使基本公共服务制度更加成熟定型。

（一）推动基本公共服务的法制化

国家基本公共服务体系的健康运行离不开相关法律法规的基础性支持。无论是从基本公共服务法律的功能意义来说，还是从提高基本公共服务体系的权威性来说，抑或是考虑到部门规章带有一定的部门利益特征，研究制定并出台国家基本公共服务体系的专项立法将具有较强的必要性。而且经过多年来的不断调整和完善，我国基本公共服务制度在构建理念、体系建设和制度框架等方面都已经基本成型，加快推进法制建设应成为健全国家基本公共服务体系的重要着力点。

考虑到国家基本公共服务体系的综合性，建议将基本公共服务领域的现有立法进行梳理总结，将其中关于基本公共服务的内容项目、覆盖对象、基本标准、重点任务和保障工程提炼出来，在此基础上研究制定基本公共服务体系的专项立法。立法规定既不能太粗放，也不能过于具体，以考虑到国家基本公共服务体系在具体操作层面还需要进一步调整。

（二）推动基本公共服务的规范化

1、推进政社分开，加强政社合作，政府将基本公共服务的微观管理切实移交给社会力量

推进政社分开，加强政社合作，根本上是要政府找准位、定好责，从基本公共服务的微观活动中抽出来，将具体提供事务移交给社会力量，同时对社会力量行使考核和监管职能。为增强战略方向的可操作性，政府部门有必要列出暂时不宜由社会力量承担的基本公共服务，其他对社会力量全面放开。具体而言，政府职能主要体现在五个方面：一是制定并出台促进社会力量参与基本公共服务的相关法律法规，为民办社会事业发展奠定坚实的法律基础。二是对基本公共服务中的公共产品承担供给责任，并且随着经济社会发展阶段的变化，对社会公共服务项目和内容进行动态调整。三是承担提供责任，对具有供给责任的公共产品，不适合社会力量提供的，承担直接提供责任；适合社会力量提供的，通过相应形式交给社会力量提供。四是负有扶持责任，对社会力量自发提供公共产品及其他具有公益性的社会服务和产品，给予一定的相应政策扶持。五是对社会力量参与基本公共服务的全部行为，依法进行行政监管。

2、公办机构承担托底功能，社会办机构满足多样化需求，实现发展格局的动态调整

社会办机构和公办机构是基本公共服务领域的两大提供主体。长期以来，公办机构占据绝对主导地位，社会办机构只能处于从属地位。近年来，社会办机构的规模和比重均有所上升，但这一格局仍未发生实质性变化。当前，基本公共服务领域的主流或官方观点是，以公办机构为主体，以社会办机构为补充，形成公办社会办并举的发展格局。同时，部分基本公共服务领域提出二者适度竞争、错位发展的发展思路。毋庸置疑，在当前经济社会发展阶段，这些提法具有一定的合理性和适应性，能够对政策实践发挥一定的指导作用。但不可否认的是，当前提法具有浓郁的阶段性色彩，而社会办机构和公办机构的关系具有较强的动态性，随着经济社会发展水平的提高，社会办机构的功能和地位都将发生大幅度变化。理想的关系模式应该是，基本公共服务领域以社会办机构为主，公办机构发挥保障性的托底功能，二者相互配合与协调。同时社会办机构呈现多层次发展，满足社会公众的多样化需求。

三、实践层面推进公正便利可及，使基本公共服务从制度全覆盖迈向实际全覆盖

全覆盖是指要从制度层面和实践领域实现基本公共服务的两个“全覆盖”，以体现国家基本公共服务体系的公平性和可及性。健全国家基本公共服务体系要正确认识制度全覆盖和实际全覆盖的关系，制度全覆盖是实际全覆盖的前提和基础，但制度全覆盖并不必然带来实际全覆盖，二者之间可能存在差距，如各项社会保险参保率有可能达不到100%，仍有部分低收入群体没有享受到社会救助和住房保障，其中原因是多方面的，既有可能是制度本身存在缺陷，也有可能是群众参与不充分。全覆盖要找准扩大制度覆盖面的重点和难点，让更多的城乡居民有资格、有能力享受到基本公共服务待遇。健全国家基本公共服务体系要更好地推进公正便利可及，使基本公共服务从制度全覆盖迈向实际全覆盖。

（一）建立基本公共服务投入的稳定增长机制

基本公共服务发展滞后的首要原因在于，公共财政的投入力度不够，各级财政还没有完全从经济建设型转变到公共服务型上来，基础设施建设仍然是重点投资方向，导致基本公共服务领域的建设资金和运行经费相对不足。健全国家基本公共服务体系要求，各级财政要加大对基本公共服务的支持力度，并将加强基本公共服务作为重点，切实增加对基本公共服务的投入。在财政资金预算安排中，将基本公共服务领域基本建设投入置于优先地位，逐步提高基本公共服务财政投入占财政总支出的比重。公共财政要减少对一般性竞争领域的投入，进一步加大对义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障等社会公益性事业的投入。增量财力要向基层、农村地区、贫困地区倾斜，切实建立起以保障基本公共服务为核心的公共财政体制。逐步取消落后地区专项拨款配套资金制度，探索试点中央财政直接负责国家重点贫困地区的基本公共服务供给。

（二）完善基本公共服务发展的宏观调控体系

政府要综合运用经济、法律和行政等手段实现公共服务宏观调控目标，更多地采用财税政策、金融政策和投资政策等措施，提高公共服务发展的宏观调控能力，搞好经济社会发展综合平衡。国家基本公共服务体系规划是公共服务发展的战略蓝图，可以有效避免公共服务发展的无序，从而提高公共服务资源的利用效率。健全国家基本公共服务体系要求，积极推进基本公共服务领域重大规划的制定与实施，发挥规划的引导和龙头带动作用，促进人才、文化、卫生、体育等重大资源规划布局和协调发展。同时为了提高基本公共服务体系规划的实施效果，政府应建立基本公共服务体系规划实施监督和评估制度。

（三）制定基本公共服务均等化标准体系

基本公共服务均等化标准是引导公共服务规范化、促进基本公共服务均等化和考核各级政府履行公共服务职责的重要依据，目前我国还没有出台国家基本公共服务标准，只是在教育、卫生、住房等部分领域制定了具体的工作标准。健全国家基本公共服务体系要求，明确基本公共服务均等化的目标和范围，制定基本公共服务最低供给规模与质量标准，实行统筹城乡和区域发展的基本公共服务设施布局标准和建设标准；合理界定和划分各级政府发展公共服务的责任，建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担基本公共服务的机制；建立对各级政府履行基本公共服务的监测评价体系，并将基本公共服务均等化水平纳入政府绩效考核范围。

（四）优化基本公共服务领域的资源配置

虽然公共服务发展相对滞后，但公共服务发展存在较为严重的资源配置不合理、条块分割、分布不均等问题，这不利于基本公共服务均等化的有效实现。健全国家基本公共服务体系要求，各级政府要合理配置基本公共服务财政性资源，统筹协调，盘活存量，优化增量，有效整合公共服务资源。尤其是要统筹城乡基本公共服务资源配置，推进城乡基本公共服务一体化规划、建设和运营管理，促进城乡基本公共服务共建共享，努力避免城乡差距因基本公共服务非均等化而出现的代际转移。在基本公共服务资源合理配置的同时，政府要协调处理好基本公共服务的软硬件建设，特别要加强软件建设，实现基础设施建设与完善运行机制同步推进。

（五）创新政府购买服务机制

鼓励和引导社会力量以兼并、收购、参股、合作、租赁、承包等多种形式参与基本公共服务提供，积极探索基本公共服务、管理合同外包、特许经营等公私合作方式，拓宽社会力量进入渠道。逐步实现公共服务由政府直接提供转变为通过购买服务来间接提供，探索将一部分建设资金转变为购买服务资金，并完善购买服务资金的使用管理。通过市场机制能够有效购买的社会公共服务，原则上政府不再安排对公办机构的新增建设投入。对于社会力量参与提供的社会公共服务，政府优先购买。进一步完善政府购买社会力量提供社会公共服务的定价机制、招投标机制、购买流程和购买服务评估机制。

（邢伟，国家发展改革委社会所）