新一轮农业谈判关税配额的争议及中国的立场

摘要：关税配额是农产品国际贸易中由非关税措施向关税化过渡的主要途径，是市场准入方面的重要内容之一。自乌拉圭回合以后，关税配额已成为世贸组织农业谈判中被广泛关注的问题，也是争议性极大的问题，直到目前，各世贸成员仍然未能就关税配额的设置及其管理模式达成一致的协议。文章考察了新一轮农业谈判中对于关税配额问题的争论焦点及发展趋势，并提出了在未来世贸组织农业谈判中我国应该持有的立场和采取的对策。

关键词：世贸组织；关税配额；农业谈判

中田分类号：F310

文献标识码：A　文章编号：1002-0594(2006)02－0051－04　收稿日期：2005－10－28

关税配额(Tariff Quota)是在乌拉圭回合多边贸易谈判中，为解决部分敏感农产品的市场开放问题而建立起来的一种保护进口国有关农产品市场的措施，是继关税和进口配额之后发展起来的又一种进口限制手段。由于关税配额既是对农产品贸易中非关税措施实施关税化的主要途径，也是农产品市场准入方面的重要内容之一，因此，自乌拉圭回合后，关税配额就成为世贸组织农业谈判中被广泛关注的问题，也是争议性极大的问题。在新一轮农业谈判中，关税配额及其管理方式问题即成为六个市场准入议题的主要内容①，但因为各方所持观点和立场的差异，直到目前仍然未能就关税配额的设置及其管理模式达成一致的协议。

一、世贸组织中的关税配额概况

在乌拉圭回合达成的农业协议(Agreement on Agriculture,URAA)中，取消数量限制和禁止措施，对非关税壁垒实行“关税化”是“市场准入”的主要内容之一。但由于世贸组织中主要发达成员对部分农产品一直给予较高的保护，即使在关税化以后，对原有关税进行了减让，关税率也仍然很高，甚至出现了个别成员的某些农产品关税高达300％以上的情况，从而使得未来进口量低于“关税化”以前的水平。为解决这种“肮脏关税化”问题，在农业协议中引入了“关税配额”制度，以使有关成员提供至少不低于协议实施前的市场准人机会。所谓关税配额(Tariff Quota)，又名关税率配额(Tariff Rate Quota)，是指对规定数量内进口的商品征收较低的关税，对于超过规定数量的进口商品则征收较高的关税，这一规定数量就是关税配额量，而配额量实质上也就是最低的市场准入量。

自乌拉圭回合农业协议引入关税配额这一管理体制以来，许多世界贸易组织成员就将关税配额作为对本国敏感农产品保护的一种主要手段。WTO公布的最新统计资料显示[1]，截止到2002年3月8日，在145个世贸组织成员中(目前为149个世贸组织成员)，有43个成员对1425种农产品实施关税配额管理。在43个使用关税配额的成员中，有9个发达成员(包括欧盟15国)，34个发展中成员。从关税配额的品种数量来看，发达成员共有实施关税配额管理的产品537个，占关税配额总量的37．7％，其中美国、欧盟15国、加拿大和日本实施关税配额管理的品种分别为54种、87种、21种和20种；发展中成员共有配额产品888个，占总数的62．3％。因此，关税配额不仅是发展中国家保护本国农产品市场的主要工具，而且也成为发达国家和地区保护本国(或本地区)敏感农产品市场的主要方法。

WTO成员实行关税配额管理的农产品及其加工品(1425种)分属于12大类，包括谷物类(CE)、油料类(OI)、糖类(SG)、奶类(DA)、肉类(ME)、蛋类(EG)、饮料类(BV)、蔬菜水果类(FV)、烟草类(TB)、纤维类(F1)、饮料类(CO)和其他(OA)。其中配额数量最多的是蔬菜水果类，多达370个品种；其次为肉类(258个)和谷物类(226个)；烟草类产品最少，只有13个品种实施关税配额。

各世贸成员对于不同产品的配额内关税设置了不同的关税税率，且差距很大，即使是同一种产品各世贸成员所设置的配额内税率也不相同，有的成员某些产品配额内关税率高达250％(如以色列的奶类)，有的成员某些产品配额内关税率为零，但是，大部分成员的产品配额内关税率基本处于20％到60％之间[2][3]。

二、新―轮农业谈判中各世贸成员对于关税配额的争议

在新一轮农业谈判中，关税配额成为市场准入问题中倍受关注的争论话题。各世贸成员主要围绕以下两个方面进行讨论：一是如何加强配额管理；二是是否扩大关税配额量。

关于配额的管理方法，所有成员都认为没有一种单一的管理方法是最好的。一些成员希望规定哪些方法是允许的，哪些方法是不允许的；另一些成员则认为应当设定更为广泛的规则，使管理办法符合实用、可预期和透明度高的原则。对于未使用的配额，一些国家认为应该将来使用的配额转入下一期继续使用，或者提高配额外关税已阻止配额外进口，直到配额用完为止；而另一些国家则认为，配额没有履行是受到市场供需情况的影响，而不应看作是一个问题。

关于扩大配额数量，有些成员认为应该继续扩大配额量，有些成员则认为关税配额的最终目标是采取单一关税。有的国家提出应该以当前最新的国内消费水平为基准来重新计算配额数量，其他成员则反对以任何形式减少关税配额量。

关于配额内关税水平，有些成员希望配额内关税削减为零，而一些成员则反对配额内关税为零，认为保留配额内关税有利于缩小配额内和配额外关税水平的差距，有利于最终实现单一的关税化。

在“农业模式”草案的初稿中，对配额内关税、配额数量以及特殊和差别待遇等方面提出了具体的建议。关于配额内关税，草案提出除非对于那些零关税和零配额的优惠项目以及对于热带产品或者使农产品多样化的产品、或者配额使用率低于65％的产品，配额内关税不必削减。关于关税配额数量，草案提出，发达成员的关税配额量应扩大到国内消费量的10％，实施期为5年；发展中成员的关税配额量应扩大到国内消费总量的6．6％，实施期为10年；如果发达成员有1／4产品的配额量已扩大到国内消费总量的12％(发展中成员为8％)，则允许其他1／4产品的配额量可以只扩大到国内消费总量的8％(发展中成员为5％)。关于特殊和差别待遇方面，草案提出，发达成员对一些重要产品给予免税；发展中成员对与食品安全、农村发展和生活安全有关的特殊产品的配额不用扩大。

在坎昆会议关于关税配额的草案框架中，美国和欧盟提出关税配额应放在乌拉圭回合市场准入公式背景下考虑问题；G20(包括阿根廷、玻利维亚、巴西、智利、中国、哥伦比亚、哥斯达黎加、古巴、厄瓜多尔、埃及、萨尔瓦多、危地马拉、印度、墨西哥、尼日利亚、巴基斯坦、巴拉圭、秘鲁、菲律宾、南非、泰国、委内瑞拉)则认为，发达成员应该按国内消费量的一定比例继续扩大配额，同时配额内关税削减为零，发展中成员则不做任何承诺(肯尼亚也提出同样的观

点)；日本、挪威、东欧以及东亚一些成员则反对任何扩大关税配额的建议；非洲联盟以及最不发达成员则要求简化配额管理办法，增加其透明度，以使发展中成员受益。

在“农业模式”的准备阶段，对国营贸易企业进口问题进行了争论，其主要焦点是：哪些配额可以分配给国营贸易企业。一些成员认为，国营贸易企业凭借其垄断势力通过配额破坏市场准入的条件，并希望规定不允许分配给国营贸易企业；而另一些成员则不同意此观点。但是，多数成员却赞成提高国营贸易企业掌握配额的透明度。

在各成员的共同努力下，WTO总理事会在2004年7月31日就农产品贸易达成了一个框架协议(多哈工作计划附件A：制定农业模式的框架)，但这个框架协议并没有对关税配额问题给予具体的表述，只是给出了一种原则性的基本表达，即规定：通过每一产品的关税配额承诺和关税削减相结合的方法来实现“实质性改善市场准入”，而对于关税配额的扩大方法则有待于进一步谈判，通过削减或取消配额内税率和对现有关税配额管理体制的改善，使发展中成员充分得益于关税配额下的市场准人机会。

在2005年12月13日至18日于香港举行的第六届WTO部长级会议中，由于主要议题集中在发达国家农产品出口补贴的消减及取消问题上，对于敏感农产品的关税配额问题自然就未成为本届会议所讨论的主要内容。但在会议期间，仍然有许多成员对关税配额问题提出了一些具体的、有条件的建议。比如，有的成员提出，应当按照国内消费量的10％来重新计算配额量；有的成员则认为应当充分考虑当前的进口数据来确定是否扩大配额量；还有的成员则提出应取消对敏感农产晶的关税配额管理，而代之于其他方法，比如“差别定位”(differential phas-ing)。在世贸组织于12月18日的部长会议声明中”，对于今后关税配额问题的发展方向作了一定的表述，即通过谈判寻求一种途径来缩减各成员配额内较大差异的关税水平，并进一步扩大敏感农产品的贸易自由化。

三、中国在关税配额体制改革中应持有的立场与建议

中国在加入世贸组织的议定书中确定对小麦、玉米、大米、豆油、棕桐油、菜子油、食糖、棉花、羊毛等10种农产品实施关税配额。从配额数量来看，中国的关税配额数量(除食糖外)均占到世界贸易量的了2004年使用率却达到了75．3％，实际进口量为725．8万吨；再比如棉花，2002年我国进口棉花只有20．8万吨，关税配额使用率只有25．4％，2004年进口量却达到了198．4万吨，是承诺关税配额数量(89．4万吨)的2．2倍。食用油的进口量也呈上长趋势，尤其是棕榈油，2002年进口量为222．1万吨，2004年进口量已达到385.7万吨，超出承诺配额数量的42．9％；豆油的关税配额使用率也超过了80％。玉米和大米的进口量一直很低，特别是玉米关税配额的使用率几乎为零，说明玉米和大米这两种产品的国内生产量基本上能满足国内的需求，但2004年的大米进口量比2003年增长了近两倍，表明我国对10％以上，其中大米、棉花、羊毛和食用油的配额数量占到了世界贸易量的20％左右，是所有世贸组织成员同类产品配额数量的几倍乃至几十倍以上，并且自2006年起，中国将取消豆油、棕榈油和菜子油等食用植物油的关税配额，从这一点来讲，中国对农产品市场的开放程度远远高于其他任何一个世贸组织成员。

由表1可以看到，中国实行的所有农产品关税配额的数量在世贸组织成员相应关税配额总量中所占的比重都排在了第一位，尤其是大米、棉花、羊毛和食用油，中国所承诺的配额数量占到了总配额量的2／3以上，其中羊毛的配额数量占到了总配额量的97．6％。

中国农产品的关税配额不仅数量巨大，而且配额内关税税率也非常低。棉花和羊毛的配额内关税率只有1％，多数小麦、玉米、大米品种的配额内税率也仅为1％，食用油产品的配额内税率只有9％，食糖类产品的配额内税率略高一些，也只有20％。

(一)中国农产品关税配额的执行情况

加入WTO三年多来，除玉米以外，中国农产品关税配额的使用率一直呈上升趋势(见表2)，比如小麦，2003年，关税配额的使用率仅为4．9％，但到国外大米的需求也有增长态势。在2004年我国政府实施减免粮食主产区农业税、对粮食生产实行直接补贴等政策的鼓励下，我国粮食生产取得了全面丰收，与2003年相比增产9％，因此，2005年(1～10月份)的粮食进口量有所下降，但棉花、食糖及棕榈油等仍表现出强劲的进口增长。

(二)中国在未来关税配额问题谈判中的立场与建议

作为农产品国际贸易从非关税措施向关税化过渡的主要形式，关税配额管理制度将在相当长的时期内继续存在。由于关税化过程的复杂性、动态性和长期性，关税配额问题也将在未来的农业谈判中继续受到广泛的关注。按照多哈工作计划中关于市场准入“实质性改善”的基本原则以及公平合理的准则，中国在今后农产品关税配额制度改革的谈判中应采取以下立场和对策：

1．支持关于继续扩大配额数量和削减配额内关税的提议。根据以上分析，中国在小麦、大米、棉花等10大类农产品所承诺的关税配额数量巨大，远远超过其它任何一个世贸成员，况且对于谷物类产品和棉花来讲，我国所承诺的配额内关税已达到1％，没有再减让的必要，因此，扩大关税配额数量和削减配额内关税。都对我国相应农产品的国际贸易和国内市场不会产生较大的影响；相反，扩大诸如水果蔬菜、禽畜产品、烟草类产品的关税配额数量以及降低配额内关税，将有利于扩大我国相应农产品对有关设置配额国家和地区的出口。

2．关注关于“国营贸易”管理方式的争论。除羊毛和毛条以外，中国对其他8类农产品的关税配额管理体制都采取了以国营贸易为主体的混合方式，但是在新一轮农业谈判中，许多成员却对“国营贸易”管理方式提出了质疑和反对，认为“国营贸易”方式将破坏公平竞争的市场准入原则，因此，中国政府应当密切关注“国营贸易”管理方式的争论进展，以便根据实际情况适时调整相应政策。

3．支持建立公开透明的关税配额管理体制。世贸组织并没有对关税配额的管理方法做出具体的规定，各个成员所使用的配额管理方法不同。目前，关税配额使用率较低，与管理方法的不明确和对配额履行的限制有关。在所有管理方法中，不能确定具体管理方式的“其他”方法，使用率最高[3]，这说明关税配额管理体制亟待改善。我国在加入世贸组织承诺中，在关税配额管理方法方面做出了具体而严格的承诺，如果我国不对其他成员提出严格配额管理的要求，那就意味着我国继续承受着歧视性对待[5]。因此，我国在未来农业谈判中应支持建立统一的、具有可操作性、符合公平竞争原则的、高度透明的关税配额管理体制。

注释：

①这六个市场准入议题是：关税、关税配额、关税配额管理、特殊保护、进口国营贸易企业和其他问题(引自WTO：Market access： tariffs and tariff quotas，www.省略)。

参考文献：

[1]WTOSecretariatTARIFFANDOTHERQUOTAS[EB/OL],TN/AG/S/5，www.省略，21 March 2002.

[2]WTO Secretariat,TARIFF QUOTA ADMINISTRATION METHODS AND TARIFF QUOTA FILL[EB/OL]，TN/AG/S/6，www.省略, 22 March 2002.

[3]WTO Secretariat，CHANGES IN TARIFF QUOTA ADMINISTRA- TION AND FILL RATES[EB/OL]，TN/AG/S/7，www.省略,11 April 2002.

[4]WTO Secretariat，DOHA WORK PROGRAMME Draft Ministeial Declaration[EB/OL]，T/MIN(05)/W/3/Rev.2，www.省略,18 DEC.2005.

[5]柯炳生.韩一军，世贸组织中的关税配额问题与中国的对策研究[J].中国农村经济,2003，(4).