深圳“大部制”登场

再次回避“行政权三分”后,深圳的“大部制”改革是否具先锋意义尚有待观察

9月8日,深圳市政府机构改革的“三定”方案公布,标志着作为深圳综合配套改革重中之重的行政体制改革,已阶段性完成。

早在5月26日,深圳即公布了《深圳综合配套改革试验总体方案》(下称《综改方案》),宣布开启深圳市在经济、政治、社会等多个领域的新一轮改革。各项改革的计划时间表清楚地显示,政府机构改革将作为头炮被打响。

随着“大部制”改革自上而下启动,这份由国务院批复的《综改方案》,也明确提出深圳将“建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,在政府机构设置中率先探索实行职能有机统一的大部门体制”。

这是深圳特区历史上第八次机构改革,其中最引人瞩目的,当属时隔五年被重提的“行政权三分”,这一结构设计被视为真正富有实效的“大部制”改革的基础。在概念上,“行政权三分”也从五年前的局部试验性提法,转变成中央、省、市三级政府的共识。

所谓“行政权三分”,是将政府职能部门分为相互制约并相互协调的决策、执行和监督三大部门;而“大部制”,是指把政府相同及相近的职能进行整合,归入一个部门管理,其他相关部门协调配合,形成“宽职能,大部门”的政府组织结构和体制机制。

“大部制”与“行政权三分”,可谓互为表里。围绕“行政权三分”推进的“大部制”机构改革,成为各界对试图重塑“改革先锋”形象的深圳殷切的盼望。

7月31日,深圳市正式公布《深圳市人民政府机构改革方案》(下称《政府改革方案》),9月8日,推出落实细节的“三定”方案。三成的政府机构部门被精简,三成的行政审批被撤销和调整,此次改革无论是在规模上,还是在力度上,都较此前历次机构改革大为提高。

然而,在浮光掠影式地提及“决策、执行、监督”相互制约、协调的原则之外,监督部门未获单列,“行政权三分”终未落实。

原本相辅相成同时进行的两项改革,最终推开时却形单影只。再次避开“行政权三分”后,深圳的“大部制”机构改革是否还能具有鲜明的先锋意义,有待时间考验。

精简与调整

根据《政府改革方案》,深圳市此次机构改革共减少机构15个,精简幅度约三分之一。精简后的政府部门按照职能分别被命名为“委”“局”“办”,形成7个委、18个局、6个办的“大部门”格局。

深圳市政府原直属机构中,除公安局、教育局、民政局、司法局、审计局、口岸办、台办共七个机构暂不作调整,其他工作部门、直属机构等都纳入了调整规范。改革后,政府共设置31个工作部门(个别机构暂缓调整),大大低于中央规定大城市为40个左右的机构限额。

9月8日公布的“三定”方案,则对政府机构主要职责、内设机构和人员编制等内容进行进一步确定。其中,机构设置在减少15个的基础上,又将其内设、下设及派出机构减少151个,其中,副局级5个,处级90个。副局级、处级机构的精简比例为31%。

在机构设置的加减法之外,“三定”方案对部门内部及部门间的职责关系进行了调整。一些长期存在的职责交叉问题,在此次改革中明确地做了规定。

以发改部门和产业主管部门的分工为例。改革前的发改部门既管宏观,又负责具体的产业管理,与产业主管部门一直存在交叉扯皮。此次改革,则强化了新成立的发展和改革委员会(下称发改委)统筹全市宏观经济面的职责,而将微观管理事务和具体审批事项,如拟订有关专业规划和政策、粮食行业行政管理及重要物资储备的组织实施等职责,划给相关行业主管部门。

新成立的交通运输委员会则将对城市道路进行统筹建设,特区内外交通建设的标准也实行一体化,减少管理层级。而在以前,特区内及光明新区由原市交通局垂直管理,特区外则由辖区政府管理。城市道路由城管部门负责建设,特区外公路建设主体除市交通部门,还有区政府、区公路局、工务署及街道、村等,出现多头建设状况,管理混乱。

此外,根据“三定”方案的要求,深圳市政府将减去一部分“不该管的事”,以集中力量处理“未管理到位的事”。

改革后的深圳31个政府机构,共取消和调整行政审批事项194项,占深圳市现有623项的31%。取消和调整的审批事项,主要是根据行政审批事项所依据上位法层次较低、发生频率不高、不宜由政府直接承担的审批事项;或者部门整合后审批事项可合并、调整为其他管理方式等情况。

例如,发改委取消了产业政策确认、循环经济示范项目审批、国家高技术产业发展项目配套资金审批等五项行政审批事项,并将借用外国政府贷款初审、年度重大项目计划确认等九项行政审批事项调整为一般服务事项。

市场监管局则取消了“三来一补”项目设立登记、农贸市场改造升级经费补助、知识产权优势企业认定及资助等九项行政审批事项,并将核发酒类生产许可证(初审)等四项行政审批事项调整为一般服务事项。

深圳市编办主任王敏表示,“三定”方案具有法律效力,部门必须执行。已取消的事项,部门还在审批的话,行政相对人可以打官司。

除了部分行政审批事项的取消和调整,原先政府部门承担的一些评比表彰、统计考核、宣传培训、办展办会等事务性职责也被取消和调整。

“行政权三分”缺失

此次机构改革预计在10月1日前基本完成。8月5日,深圳人大常委会会议便任命16个改革后政府部门的正职领导;次日,又公布了60名干部的任命和职务变动;至9月8日公布“三定”方案,改革宣告阶段性完成。

此番进程显示出迅捷的“深圳速度”,以及前所未有的力度。但是,就权力结构而言,与“行政权三分”的设想有别,《政府改革方案》将决策部门与执行部门做了一定划分,但惟独未见监督部门的单独设置。

根据《政府改革方案》,“委”主要承担政策制定、规划、标准等职能并监督执行部门;“局”主要承担执行和监管职能;“办”主要协助市长办理专门事项,不具有独立行使行政管理的职能。

可见,“委”和“局”除了分管决策和执行,均包含一定程度的监督任务。

深圳大学管理学院教授马敬仁是该方案起草人之一,他在接受《财经》记者采访时表示,“决策和执行的分离是《政府改革方案》的一个重大突破,也是按照行政三分思路设计的改革举措。”

但目前决策和执行部门内包含的监督权限,是一种职能监督,是对本部门职能边界内的事务的监管和指导。这与“行政权三分”中的监督部门并不相同,后者是具有监察性质的监督――这显然偏离了方案起草之初的设想。

马敬仁在今年5月底《综改方案》刚公布时曾介绍说,深圳市即将推出的机构改革,将设立决策、执行、监督三大部门,其定位不完全平等,其中决策部门和执行部门将处于同等级别,均受高一级别的监督部门的监督。

此外,监督的方式也将改变,一方面,新的制度将实行垂直制、派出制的方式来监管,有别于过去的同级监督制;另一方面,新的制度要求凡是由政府财政拨款的单位,将全部被纳入监管范围。这将意味着,之前在监督范围以外的事业单位也将被纳入监管的范围之内。

按照设想,为了一改目前行政体制下决策层和执行层上下级的关系,使其真正享受同一级别,决策部门和执行部门将签署绩效合同,各自分别对本年度内的工作安排做出承诺,由监督部门年末统一监察和评估。

最终的改革方案不仅未提高监督部门的级别,甚至未单独设立,“行政权三分”也化为泡影。

前车之鉴

其实,“行政权三分”在深圳并不是一个新的探索,也不是第一次夭折。

“行政三分制”方案最早提出于2003年。当时这一方案的构想是,对一些政府部门进行撤并和调整,以大行业、大系统的方式设立决策部门,负责制定政府的法规、政策、办法,并就每个决策部门关联的业务设若干个执行局。决策权在决策局,执行权、审批权在执行局;决策局只管决策,而执行局则是单一的执行。

此外,单独设立监督部门,监察局、审计局地位相对独立,部门首长直接对市长负责。

但是,2004年3月,这次改革的官方文件,即《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》,在16次易稿之后,终于公布,最终没有提及“行政权三分”。

“当时改革的时机还不成熟。”2003年曾参与深圳“行政三分制”方案设计的汕头大学法学院院长杜钢建表示,当年“大部制”改革在中央和省级层面尚未铺开,在中央层面,仅有中央编制办一个部门在推进机构改革,中央政府对“行政权三分”也没有透彻的认识,只是认为深圳“应该做点什么”。

在深圳政府各部门之间也存在激烈的意见分歧。杜钢建向记者描述了当时表决的情形:一些部门负责人提出,“从来没听说一个部门只决策不执行,这样是根本无法开展工作的”。因此,最初方案中提出的决策部门和执行部门分离独立运作,最终只能不了了之。

时过境迁。“行政权三分”的最初构思,后来已与中国在行政管理体制改革上的政策导向不谋而合。

2008年2月27日,中共十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》,要求按照精简统一效能的原则,和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,进一步优化政府组织结构,规范机构设置,探索实行职能有机统一的大部门体制,启动了从中央至地方的“大部制”改革进程。

此次深圳机构改革,其实亦是一次“大部制”改革。但在实践中,深圳仍选择较为稳妥平衡的方式,避免步伐过大。

从9月8日公布的“三定”方案来看,政府机构总编制并没有实质性的减少。领导职数减少394名;其中,局级减少56名,处级减少139名,科级减少199名。编制减少492名,其中,公务员编制减少356名。

在部分部门编制减少的同时,另一些部门编制适度增加;其中正处级机构增加11名,处级领导职数增加43名,公务员编制增加77名。总体测算后,人员编制略有减少,变化不大。

这一安排有其客观需求。

深圳市编办在回复深圳市人大代表欧阳泉的一份《关于提高政府执行力的建议》的报告时指出,深圳市行政编制自1995年后就未作大调整,现有行政编制与需求相比长期存在较大缺口。编办表示,解决这个问题除了向上级机构申请增加编制,还将通过机构改革来实现。

另一方面,深圳市编办主任王敏也向《财经》记者坦承,编制未有大的变动,是为了保证改革能够平稳推进。

对于相关人员的分流,深圳市主要采取三个途径来解决。一是人员随职能划转,即部门负责专项事务的人要随该事务走;其次,各部门编制有增有减,编制增加的部门可以适当吸收一部分分流人员,削峰填谷;其余富余人员则进行内部安排,在一段时间内自然消化。

在较高级别的领导职位上,机构改革的过渡性特点更为明显。

从政府新部门的任命来看,局级层面上“一正多副”情况普遍,甚至有些部门副职配备超过十人。对此,王敏表示,中央在短时间内允许超职数安排,因为“此次部门整合力度非常大,领导职数少了,在位官员多出了一些”,改革要平稳推进,必须合理解决这个问题。

王敏说,这一安排可以使整合后的部门分工更加精细。“以前一个领导管三五个机构,现在一个领导可以只管一个机构,分工更细。”

但这显然不是长久之计,王敏表示,在相对期限内,职数一定要消化到“一级领导职数配备二至五名,特殊情况超一名”这个规定的数目。

“大部制”突破之艰

人事问题上的小心翼翼,不免令深圳在行政改革领域的突破打上折扣。作为第一批赴深圳“拓荒”的干部,深圳市原政协副主席周长瑚向《财经》记者表示,深圳市目前还没有遇到一些明显阻碍发展的问题,因此,改革的方向不易把握,改革的动力也不足。

周长瑚认为,改革要遵循“观念改革到机制改革,再到体制改革”这样的过程。“没有机制改革,只进行体制改革,将来在执行过程中又会发现机制上的不健全,要么重新修改方案,要么改革停滞不前。”

事实上,中央和地方各级的“大部制”改革文件,无不指明“大部制”改革的路径,将是首先进行政府部门职能、机制的变革。而在实践中,自2008年3月国务院实行机构改革以来,各地包括广东省,均亦步亦趋在地方层面推行“大部制”改革,但流于“上行下效的应景之作”。

在改革空间上,作为中国改革前沿的深圳,亦难有“破格之举”。

在7月31日《政府改革方案》公布后,参与方案制定的马敬仁在接受《财经》记者采访时,对于“行政权三分”再度被回避颇感无奈。他告诉记者,监督部门之所以不能单独设立,主因在于国家现有体制的束缚。

“监督体制作为国家体制的一部分,地方监督部门要服从上级政府的垂直领导。”马敬仁说,中央在《综改方案》中明确赋予深圳市先行先试的权利,但是地方政府仍无法挣脱整体上的体制限制。

深圳大学中国经济特区研究中心主任钟坚在接受《财经》记者采访时也表示,地方改革要做到彻底,必须要从中央层面开始自上而下的改革,否则地方改革必将沦为空谈。

对此,周长瑚指出,历史上深圳数次改革都是“半步走”。在机构调整和改革中,如果深圳步伐过大,可能出现各部门垂直管理线条的断裂,政令上传下达也将受到影响,难获支持。

他进一步指出,目前的“大部制”改革尚有些急于求成。成熟的“大部制”是在公民社会和社会组织建立并且健全背景下的产物。“大部制”关键在于政府事务的剥离。而现在深圳市还没有建立完善的社会组织,因此目前的改革并未解决一些根本性的问题,如剥离出去的事务如何承接并确保运转顺畅等。

“改革的次序不对。”周长瑚指出,目前应在机构改革的同时,大力培育社会组织,并使其真正发挥作用,以推动和巩固改革成效。

厦门大学公共事务学院教授徐辉则提出,行政体制改革是政治体制改革的前奏,“行政权三分”和“大部制”改革最终都会涉及和涵盖党政、人大等系统。

在大层面保持原状的情况下,深圳市行政体制改革能走多远,无疑充满了不确定性。■