谈转型期我国社会保障制度变迁与政府职能转型

中图分类号:F121 文献标识码:A

内容摘要:本文通过阐述社会保障、社会保障制度与政府职能本质特性及相互关系,论述了社会保障制度变迁和政府职能转型,并对我国社会保障制度变迁和政府职能转型问题提出了相关对策建议。

关键词:转型时期 社保制度 变迁 政府职能

社会保障、社会保障制度与政府职能

(一)社会保障与社会保障制度

社会保障是国家以立法形式,通过重新调整国民收入的分配和再分配,保障人们基本生活,达到协调社会成员之间关系的一种社会制度。我国的社会保障体系由社会保险、社会救济和社会福利三方面构成,相互补充,相互协调。社会保障具有公共性质,但针对具体项目却又有不同的产品性质。其中,社会保险是国家从国民收入总额中扣除一部分加上政府财政支持组成的基金在全体成员中进行调配的过程,其在某种程度上具有排它性;社会救济和社会福利是指国家采取强制手段将高收入阶层收入向低收入阶层转移,或个体自愿把自己所得转移出去,从而达到一种社会公平。这与社会保险对象不同,其转移对象不需要受益与贡献的对等性,因此救济和福利在某种程度上不具有排他性。

社会保障制度具有如下特征:以保障全体社会成员的生活、维护全体社会成员的尊严为基础;社会保障以国家立法为标准,同时要与生产力发展水平相一致;社会保障的构建,必须体现公平与效率关系。

(二) 社会保障体系构建中的政府职能

政府在社保中发挥重要作用。改革开放前,政府不断对企业职工社会保险基金征集、管理、调整、使用等做出相关规定,它构成我国现有社会保障制度的基础。我国明确提出政府在社会保障体系中起主导作用,形成政府、企业、个人责任共同分担的机制。随后,国家专门成立了人力资源和社会保障部,负责对社保政策的制定、实施及资金管理。

政府为社保体系的运行提供政策与法律保障。一般认为,社会保障制度和政策是社会财富和资源的再次分配,特别是在如今社会,财富和资源的分配始终受到政治和市场双重力量的支配。社保制度要实现民主化、法制化,其法律、法规的出台也只有政府才能够完成和实现。

政府是社会保障产品最大的供给主体。社会保障产品具有公共性质,只有政府的协调才能实现配给的公平与资源最优化。当然,非营利组织在社保中的作用也日益突出。

社会保障制度约束与政府职能缺失

保障层次不足,发展力度不够。我国社会保障基金规模有限,之前的费用全部由国家和企业承担,没有或很少个人的积累,个人缺乏自我保障意识和责任,近年随着社会保障制度的深化,费用逐步向国家、集体和个人共同负担过渡。但在新制度的执行过程中仍存在不少问题,国家和企业仍然包揽大多,行政事业单位基本上仍由国家全包,非国有企业往往讨价还价,保障项目少(孙士柱、郭甲,2003)。对此,我国有必要借鉴国外成功做法,充分吸收社会资金,设立政府(国家、地方)、企事业单位及社会协会三层次社会保障,后两者均属雇主、雇员共同投保或雇员单独投保的商业保险范畴。

社会保障管理水平较低,基金使用不合理。我国社会保障覆盖范围狭窄,缺乏统一性,同时管理体制比较混乱,政出多门,导致管理协调难度大,影响了社保工作的管理效率。我国虽然经过多次的政策调整,但是社会统筹主要是实行省(区)级统筹调剂基金,参保人群虽然逐渐扩大,但城市人群仍然是参保的主体,尚未在农村全面展开。行政事业单位和国有企业参保比例较高,而集体企业和非公有制单位参保比率较低(龙泉,2006)。

城乡社保的巨大差异不适应市场经济的发展。长期以来,我国社会保障城乡差别比较大,城市实行的是高补贴、高就业的社会保障制度,而农村实行的却是以群众互助和国家救济为主体的社会保障制度,保障水平明显低于城市,特别是只要有了城市户口,就可享有就业机会及养老、医疗等一系列社会保险与补贴。洪英和刘苓玲(2001)认为,社会保障本应惠及社会的每个成员,不应当有城乡之别,但实践与理论严重背离,使我国农村社会保障严重滞后,农村严重缺乏社会保障必将带来严重的后果。

劳动力供求关系失衡,弱势劳工群体问题凸显。由于人口众多、劳动力资源丰富和经济结构调整,以及资本和技术密集程度的提高,经济发展对就业的拉动力减弱,使我国劳动力供给严重失衡。在国有、外资和私营企业中,下岗人员总量不断增加,部分在岗人员的劳动经济权益也受到侵害。

法制法规缺乏,统筹的标准不统一。我国社会保障政策在最初选择时,采取试点先行的改革方式,并由此形成以政策主导改革的社会保障现实,无法使新的社会保障制度真正走向定型发展。因而,只有依靠法律才能准确把握各方责任,才能明确界定政府、市场与民间的合理分工并充分发挥出各自的积极性。另外,我国目前基本养老保险大部分地区都实现了省(区)级统筹,医疗保险和失业保险按国务院决定和条例规定只限于地、市级统筹,但如今却停留在县级统筹阶段,纳入全省(区)统筹难度很大。同时,统筹比例区域、行业差别很大,一定程度障碍了人力资源的自由流动和优化配置。

转型时期社会保障制度完善与政府职能转型的思路探讨

完善社保体系与转变政府职能,加强政府支持力度。在社会保障实践中,政府应着重从以下几方面进行考虑:注重制度的多层次性、覆盖面的扩大及实施的逐渐性。在已有的社保改革中,制度的多层次及多元性受到重视;部分农村人口低下的收入水平使得不可能马上将社保扩展到全部劳动者,政府更应考虑如何继续逐步扩大社保覆盖率,以及哪部分人应当优先考虑;采取“经验借鉴-试点-推广”模式,率先在那些有较多的非农业性就业机制的农村地区试点创新模式。同时,政府承担隐性债务之责,加大财政支持社保改革的力度。

准确定位我国工业化阶段,确定我国社保制度建设目标。城乡统一的高水平、广覆盖的社会保障体系,是我国社会保障制度建设最终目标,但我国社保制度的形成与本国经济发展阶段、历史背景及社会环境密不可分。目前,政府的积极鼓励,工业化与城市化的加快推进,使我国城乡经济与社会问题越来越突出,但一体化社保制度建立于工业化与城市化的高级阶段,我国还处于工业化初中期阶段,城乡差距大,社会保障方面的法制还不健全,实现城乡统筹的条件还不具备,特别是二元结构制约了社保项目在城乡之间的配置和统筹。因此,我国城乡统筹必须分阶段进行,同时根据重要性程度、条件和可能,在有条件或需迫切解决问题的地方试点项目,积累经验逐步再推广,最终实现城乡并轨。

政府、企业、社区、团体和家庭积极参与,实现社保多元化。众所周知,社会保障体系的建立与有效运行主要由国家完成。但政府不应该、也没有完全能力包管所有社保相关事务,因而必须实行多元化。在政府的政策调控下充分利用市场机制,发挥社会各部门作用,最大限度发挥社会保障的作用,才是社会保障未来发展的方向。

明确划分中央与地方政府的职责,确保财权与事权的统一。我国社会保障计划往往集中于中央政府,但由于复杂的政府层级结构,中央不可能在所有方面都提供具有同样效率的公共管理和公共服务,必须对中央和地方政府的责任进行明确划分。中央政府主要负责管理全国范围内社会保障的地区转移支付制度、偿还养老金隐性债务、建立既定的全国统筹体系、建立全国性的法规政策体系、指导和监督地方政府的行为、建立具体社会保障计划的跨地区收支管理系统和全国统一的管理信息系统,以及提供与地方政府商定的其它公共管理和公共服务(倪志良、赵春玲,2007)。当然,不在中央职责范围内的则由地方管理,这对于真正实现社保财权与事权的统一具有重要意义。

参考文献:

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