经济转型期政府在社会保障建设中的定位问题

内容摘要：社会保障制度是现代市场经济的安全网和减震器，它对保障人们的正常生活和社会的正常运转具有重要意义。政府在社会保障中的职责定位无疑是不可替代的，政府有责任和义务从全社会的高度来统筹规划和完善社会保障体系。本文探讨了我国经济转型时期政府在社会保障建设中的定位问题。

关键词：社会保障 政府 职责定位

社会保障是政府实现社会再分配的方式之一，它主要是通过社会保险、社会救济、社会补助等方式来保障人们的基本生活水平，以实现社会经济的稳定发展。

社会保障制度建设与改革状况

我国原有的社会保障制度是在20世纪50年代初期计划经济体制下形成的。其主要特点是：以城镇职工为主、以单位提供保障为主，实行广就业低工资、辅之以一定程度的社会保障（包括养老、医疗、住房福利等）模式。

当前我国正处在经济转型的关键时期，也是社会矛盾的多发时期，出现了收入分配差距不断扩大，就业形势严峻等突出现象和问题。在20世纪80年代初期，我国的居民收入基尼系数为0.20左右，到1993年上升为0.42,这在世界所有国家中是最大的，1999年为0.437,进入了高度不平等的行列。并且，城乡差距、地区差距呈不断扩大趋势；失业问题日益突出，弱势群体的范围也不断扩大。这些问题若不能得到妥善解决，不仅会关系到体制转型的顺利实现，关系到效率的保持与提高，更会影响到整个社会的稳定。在这种情况下，采取有效的社会保障措施，可以减少收入分配差距，弥补现行分配制度的不足，保障社会稳定。能否建立起一个较为完善的社会保障体系十分关键。

当前社会保障制度中的问题

我国社会保障制度通过以养老、医疗和失业保险为重点的改革，有了明显的改进，但就整体而言，仍然存在许多问题。具体来讲，原有的计划经济体制形成的社会保障体系已经解体，新的社会保障体系尚未真正形成。这主要表现在以下几方面：

主要社会保险制度的覆盖面较窄。2002年底，全国职工养老保险参保人数为11000万人，而同期全国城镇从业人员数量为23940万人，参保人数还不足目标人口的半数。同期参加医疗保险的总人数约9000万人，鉴于医疗保险目标人群除城镇从业人员外，还要包括近4000万企业和机关事业单位离退休人员，差距更大。失业保险对目标人群的覆盖情况最好，但也尚未实现全覆盖。

国企职工养老保险的“历史债务”问题严重。国有企业长期积累下来的数量庞大的离退休人员，需要支付巨额养老保险金，但新制度中没有这部分资金的积累，由此形成了国家对国有企业职工的“历史债务”。这一历史债务不仅目前存在，而且要影响今后几十年。国有企业职工养老保险的“历史债务”问题，事关国有企业改革能否顺利进行、社会保险制度能否顺利实施。

管理方面制度缺陷依然存在。在养老保险方面，除许多企业逃避参保等问题外，不符合规定的提前退休以及冒领养老金等问题还一直存在。在失业保险方面，突出的问题是难以有效对就业状态进行辨别，重新就业后仍继续领取失业保险金的情况一直难以控制。医疗保险制度管理中的有效约束问题更为突出。参保人、非参保人、医疗服务机构侵蚀医疗基金的行为仍然大量存在。

公共卫生体系脆弱。公共卫生体系脆弱是目前我国社会保障制度中的较大漏洞。我国社会保障改革过程中，由于政府责任与民间、个人责任界限混淆不清，有时片面强调个人责任，导致公共卫生投入严重不足。“非典”事件充分暴露出我国公共卫生体系方面存在的问题：经费短缺、设备落后，而且体系不健全――有的省竟然没有传染病防治机构。农村公共卫生问题更为严重，不得不依靠计划生育体系开展防治工作。

政府在社会保障建设中的合理定位

政府应承担确立社会保障模式的责任

一个国家确立什么样的社会保障模式，将关系到社会保障体系的构建及政府在社会保障中的功能定位。社会保障的最高境界在于：保障范围覆盖全体居民，保障项目涉及人们遇到的各种社会、经济风险，保障待遇能够随经济增长同步提高。但是，一个国家的社会保障水平受制于该国所处的经济发展阶段、经济结构等因素，政府组织的社会保障只能限于该国经济所能承受的水平。由国家提供全民保障的福利型社会保障模式因受到财力和人口状况等多因素的制约，不适合我国国情。综合国外推行社会保障的经验及我国实际情况，其选择模式和运作机制只能是“基本保障型”、“社会互助与救助式”，而不能是“全国保障型”、“高福利型”、“分配均衡型”的保障模式。鉴于此，政府必须慎重选择和创新社会保障模式，使之能够符合近期和远期的我国社会经济发展状况，最大限度地成为社会的“稳定器”和经济的“平衡器”。

政府应承担社会保障方面的立法责任

社会保障制度的基本特征之一就在于社会保障的强制性，这一强制性必须通过国家立法才能得到有效的体

现。目前，我国存在的社会保障制度覆盖面窄和社会保障基金征缴率低等问题，很大程度上是由于社会保障的立法滞后造成的。因此，政府现在的一个重要职能就是规范制度。一方面应充分依靠现有法律、法规，理顺和规范社会保障运行；另一方面，应加快专项立法特别是加快地方立法，依法推进社会保障制度的改革和完善，进一步规范社会保障制度的运作。

政府应承担社会保障转制成本责任

政府作为社会保障制度的主体，对承担社会保障制度的转制成本具有不可推卸的责任。在政府承担社会保障转制成本方面，主要表现在我国养老保险制度由现收现付制转变为部分积累制这一转制成本上。但在消化养老保险转制成本的方式选择方面，我国现行的做法是期望通过社会统筹账户的缴款来偿付旧有制度的债务，即用新制度所收缴保险费的一部分来逐步支付制度变迁的成本。然而，由于老职工的养老金账户上没有相应的资金积累，致使养老金收不抵支的情况日趋严重。因此，迫切需要找到恰当的消化转制成本方式来补偿政府亏欠的养老保险债务，政府应承担起相应责任。

政府应承担社会保障资金按期支付的最后责任

实行社会保障首先必须建立统一、规范、完善的社会保障制度，同时还必须有充足的社会保障资金，否则，再好的社会保障制度也是一纸空文。我国社会保障中的社会救济、优抚安置、社会福利和城市居民最低生活保障等所需资金基本上是国家财政拨付的，有比较可靠的保证；而社会保障方面的资金，即养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险所需要的资金由于通过企业和个人缴费筹集，时常在支付时发生一些困难。医疗、工伤、生育保险的基金状况还比较好，问题比较突出的是养老保险和失业保险基金支付困难，其缺口需要国家财政予以补充。

政府应加强对社会保障事物基金运作和保障体系的监管责任

监管是政府的核心职责。涉及社会保障的事务性工作应尽可能社会化，如养老金的发放可委托给金融、保险机构或邮政部门办理。这样，政府就可从繁杂的事务性工作中解脱出来，专注于自己应尽的职责。个人账户上的基金应交给竞争性的金融机构去营运，政府不具体承担基金保值增值的责任。在保障事务社会化、基金营运市场化以后，政府集中精力对整个社会保障体系运行进行强有力的监管。

政府应充分考虑在农村与城镇社会保障中的责任分配问题

迄今为止，我国社会保障基本上主要集中于城市，而农村则由于历史原因，加之经济发展水平不高，劳动生产率低下，所以使得农村社会保障制度的实施一直举步维艰，各种配套设施十分不完善。作为占我国80%左右人口的农村，如果社会保障工作在农村没有做好的话，那么将会危及国家的稳定。农村社会保障是国家社会保障体系的一个重要组成部分，具体实施的时候，也要根据我国的基本国情来制定有关政策。目前因为我国长期处于二元经济体制的环境中，而且这种局面在一定时期内将不变，政府在介入社会保障体制时在农村和城市的比重可以区别对待，对农村与城市的责任分担允许有差别，可适当加大政府财政的扶持力度。

参考文献：

1.罗德明主编.经济转型与经济发展.社科文献出版社，2002年2月版

2.郭伟和编著.福利经济学.经济管理出版社，2001年10月版

作者简介：

赵春雨，女，1970年，伊春市人，哈尔滨商业大学工商管理学院教师，哈尔滨工程大学管理科学与工程博士研究生。