制约通辽市农地流转的原因分析

通辽市在坚持国家基本农村土地制度的前提下，对农村土地使用制度进行了有益的探索，在农村土地集体所有制框架内，实行了灵活多样的土地经营权制度。促进了土地的合理利用，适应了农村社会主义市场经济发展的需要。农村土地承包经营权流转制度已经在部分农村、部分产业、部分农民中尝试推行，取得了初步成效，并且直接或间接地影响着越来越多农民的生产生活。通辽市农地流转工作虽然取得了不少成就，但是也存在一些问题。

一、通辽市农地流转存在的问题

近几年来，尽管通辽市农地流转增长速度较快，但是由于基数小，因此目前流转总量与发达地区相比仍处于较低水平。农地流转形式多为短期的转包和出租，而转让、反租倒包、股份制等较长期、稳定的流转形式发展缓慢。土地转让价格偏低，土地换社保得不偿失，农民怜惜土地，不愿做市民，是农地流转不发达的重要原因。多数农地自发流转行为在农户亲戚朋友间进行，与市场脱钩，流转价格低，流转效益不佳。

在农地流转中，一些流转主体不签订书面合同，只约定口头协议。

二、制约农地流转的原因

（一）农地价值预期升值，降低了农民流转意愿

农产品价格不断上涨、产量逐年提高、经济作物种植面积扩大，农业比较收益远高于流转农地的收益，降低了农民土地流转意愿。近年来玉米价格不断上涨，由1999年的0.33元/斤涨到2013年的1.2元/斤。农民自己经营土地的收益是转出土地收入的几倍甚至更多。

目前国家各项惠农政策使农民收入增幅超过了进城务工收入，使农民转业动机降低，产生抑制农地流转效应。2000年开始实行玉米价格保护制度，规定玉米保护价格最低为0.41元/斤;2004年实行农业三项补贴制度;2006年彻底取消农业税制度。现行的优惠政策有利于提高农民的种粮积极性，不利于农地流转。政府支农政策导向偏差，应将政策逐步转向完善农村公共服务体系。

城市化和非农用地的价格飞涨，提高了农牧民对承包地潜在收益的预期，农牧民对承包地的认识已由简单的生产资料转变为土地资本。持有土地成为他们资产保值增值的手段。

（二）农机化程度提高，使得农民易于耕作

农业机械化水平不断提高，农民家庭老人妇女等留守人员有能力经营小块承包地，使退出农业劳动的老人妇女有能力重新加入了劳动者行列，对土地流转产生负面效应。

此外农业机械化水平的不断提高和城市化发展缓慢的矛盾，造成农村剩余劳动力转移的不彻底性。农民工的就业特征弱化了农地流转意愿。第二三产业发展缓慢对农村过剩劳动力需求动力不足，难以提供稳定的非农工作岗位，农民工收入提高缓慢。外出务工农民不愿放弃土地生产经营的收入机会，大都从事比较灵活的临时性工作。目前有三种形式比较突出：季节性外出务工，农闲时外出务工;早出晚归型外出务工，城边农村农民经营土地面积小，早晚务农，日间进程务工;兼职型外出务工，主业是务农，兼职收废品、搬运工、泥瓦匠等相对自由的工作。目前通辽大部分市农民工即不离土也不离乡。

（三）农业产业化滞后，导致农地流转效益不高

农业产业组织、农业产业发展可以有效拉动农地流转，提高土地资源有效配置。例如：截止2010年开鲁县大榆树镇通过反租倒包形式累计流转农地5000亩，成立绿茄合作社，促进政府、企业、合作社、农户多方联动，建设绿茄小区，目前大榆树镇供应的绿茄占通辽市市场一半以上，农民收入大幅提高，极大提高了农民流转土地的积极性。但是通辽市多数龙头企业、种粮大户、专业合作组织实力不够，地方财政财力有限，心有余而力不足，农业产业组织落后成了制约地农地流转的瓶颈。

（四）制度与法律缺失，导致农民权益受损

农地流转主体忽视决策前的调查研究，缺乏现代管理意识。一些村集体或个人，在流转农地之前，没有对承包方的农业生产能力进行考察，导致承包方将整块土地分割再次转出或闲置情况。资源配置行政化，政府干预过高，市场机制导向作用不足。为了政绩目标、形象工程，为了完成农业发展目标任务，盲目立项目。在没有充分考察经营者能力的情况下，给予扶持政策及资金。部分企业表面上看风光一时，但是经不起市场经济的考验，很快出现经营不善，难以盈利或停产等情况。给当地经济发展造成了巨大损失。

目前我国土地立法不足，缺乏规范土地流转的法律法规。在处理土地流转中出现的纠纷时多数以调节和仲裁为主，极少数案件是通过法院判决的。商品经济使利益分配不断细化，纠纷当事人基于对自身利益的关心，很难接受极富弹性的调节方式。导致很多纠纷多次调解不能解决，损害了当事人双方的权益。

三、促进通辽市农地流转应注意以下原则

通辽市全市辖两区、一市、五旗、一县。总人口310万人，全市面积6万平方公里。各地区自然禀赋和经济基础差异大。因此解决好通辽市农村土地承包经营权流转制度执行中存在的问题，必须坚持以下几个原则。

（一）巩固家庭承包制与推进农地规模经营相结合

家庭承包经营是我国农村土地基本经营制度，是我国农村经济可持续发展的制度保障。我国的国情是人多地少，非农产业就业岗位不足，如果片面追求以提高劳动生产率的农业生产规模经营，就会出现大量没有就业岗位、没有社会保障的失业农民，造成严重的社会问题。

发展以家庭为单位的小而专的专业化生产，发展适应小面积土地的小型机械设备为主的机械化。通辽市农地经营特点既有与其他地区相同的共性，也有其自身发展的独特性。我国人均耕地1.59亩，内蒙古人均耕地为5.33亩，内蒙古的人均耕地是全国平均水平的3.3倍，具备适度规模经营的土地基础。

（二）农地流转方式选择与农民利益和意愿相结合

在农地升值预期和城市就业形势严峻的双重影响下，农民接受农地的短期流转方式而拒绝长期流转方式也是一种理性人选择。在农地流转方式的创新上要发挥农民的首创性，尊重农民的意愿。农地流转要坚持平等协商、依法、自愿、有偿的原则。要使更多农民接受反租倒包、股份制、公司加农户、转让等长期流转方式，一要发挥成功企业的示范效应;二要进一步完善农地长期流转方式的制度设计;三要实现让地农民与市民同等的发展权利，以切实保障让地农民的合法权益。在实践中不断探索能够解放生产力、促进农村社会稳定、消灭两极分化、使农民致富的土地流转方式。

（三）农地资源配置市场化与政府积极引导相结合

在市场经济体制下，农地资源配置主要是依靠市场机制来实现的。价格机制、供求机制、风险机制决定土地投资者的理，引导农地资源向合理有效配置方向发展。由于农地是稀缺资源，而且在国民经济中有特殊地位和重要作用，政府必须严格控制农地用途，规范农地有序流转。我国农地市场处于初级发展阶段，农地流转存在着市场缺陷，市场机制不够完善，需要政府通过法律手段、经济手段、行政手段对土地资源配置进行引导。只有政府宏观调控与市场机制有效结合，形成合力，才可能实现土地资源的高效、有序流转。