央企分红再调整

在实现财政收入多元化、提高国民收入和福利的背景下,盈利能力多年领先的央企如何合理分红成为焦点问题,央企红利上缴比例面临进一步调整。

11月3日召开的国务院常务会议研究决定,从2011年起,将五个中央部门(单位)和两个企业集团所属共1631户企业纳入中央国有资本经营预算实施范围。同时,兼顾中央企业承受能力和扩大中央国有资本经营预算收入规模,适当提高中央企业国有资本收益收取比例。

知情人士透露,这五个中央部门(单位)分别为农业部、教育部、文化部、国家广电总局、中国贸促会。

单列的两个企业集团分别为中国出版集团公司和中国对外文化集团,前者拥有各级子公司、控股公司96家,总资产71亿元,年营业收入41亿元;后者拥有19家全资、控股、参股企业(包括中演公司),该公司出资人为国务院,文化部和财政部分别为行政主管部门和经营性国有资产监管部门。

红利上缴比例将调整为资源性企业15%、一般竞争性10%、部委下属事业单位管理的企业5%。

业内人士认为,这是一个更为稳妥、谨慎的方案。此前有媒体报道资源性企业上缴红利比例将在15%-25%之间,一般竞争性的企业在10%-15%之间。

和国资委监管的中央企业相比,这些预算管理的企业规模小,盈利状况相对较差,人事、财务关系也相对复杂,这给今后的红利征收工作带来难度。有学者预计,调整后并不会带来预算收入的暴增,未来三年增加规模将在500亿至800亿元之间。

“扩范围、调比例”是本次调整的重点和亮点。而对于呼吁经年的改革统一分红率和调整预算支出方向,业界普遍预计不会出现大的变动――由于未来几年中央企业的兼并重组任务繁重,其重组兼并成本仍将是中央国有资本预算支出的“大头”。

这也就意味着央企红利暂时仍然难以告别“体内循环”,并进而惠及普通民众。

扩范围、调比例

国有资本收益的主要形式是国有企业上缴的税后利润,俗称“红利”。

试行三年来,共收取中央企业国有资本收益1572.2亿元,但这和三年央企2万多亿元的利润总额相比,微乎其微。在三年试点结束后,如何做大国有资本经营预算收入总盘子,完善预算体系,规范国企税后利润,已成为下阶段改革的重中之重。

据悉,对于今后改革思路,中央政府、财政部、国资委早已达成一致意见,负责相关文件起草的财政部企业司在文件上报国务院之前,征求了其他部委(单位)意见,并对部委(单位)下属事业单位管理的企业情况进行了摸底。

财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜对《财经》记者介绍说,部委下属事业单位兴办的国有企业普遍存在三种问题,其一是家底不清,其二是规模较小且大多亏损,其三是历史遗留问题较多。

一位业内人士认为,“即使征收也征不上来几个钱,都亏损了你怎么征收。”但也有学者认为,纳入预算管理是让这些国有企业有了上缴利润的意识,规范制度的意义大于征收红利数额多寡。

国资委研究中心企业发展与改革研究部部长王志钢对《财经》记者分析说,上缴红利比例究竟是多少应该参照行业发展水平、企业发展状况等因素,此外还和国家对这个行业的调控有关系,对于其他部委(单位)管理的企业,可以先交点,然后逐步推广。

财政部公布的数据表明,目前各类中央企业约2万户,除31户金融企业和国资委监管的中央企业及其下属独立企业外,各部门所属企业近6000户。这6000户企业涉及行业众多,规模不一,大多亏损。在三年前进行试点时,这些企业被排除在外,转而选择效益较好的企业,以便有利于2011年改革的进一步实施。

按照相关法规,纳入国有资本经营预算的企业被划分为三类:第一类是具有垄断性企业,如烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等,上缴比例为10%;第二类为一般竞争性企业,钢铁、运输、电子、贸易、施工等,上缴比例为5%;第三类为国家政策性企业,如军工企业、转制科研院所,暂缓三年上交。

但这一比例被普遍认为过低。

天则经济研究所研究员、“国有企业的性质与表现”课题组执行负责人赵农对《财经》记者介绍说,在其他一些国家,国有企业上缴的红利一般为盈利的三分之一至三分之二,有的甚至高达盈利的80%-90%。

而在经合组织国家里,不同公司的分红率差别很大,红利支付占利润的比例通常反映一家公司自身增长的前景。

据知情人士介绍,自2011年起上述第一、第二类企业分别上调了5个百分点,即分红比例为15%和10%,新加入预算管理的1000多家国有企业和军工企业、科研院所上缴比例为5%。

小幅上调的现实考量

国企究竟应该上缴多少利润,各界说法不一,但有一个共识是上缴红利的比例应该提高。最终通过的方案,选择了小幅上调,即在现有基础上上浮5%。在这些背后,实际上有对诸多现实的考虑在内。

从央企利润来源和构成看,央企利润主要集中在石油、煤炭、电信等少数垄断行业,其中石油石化、冶金、通信、煤炭、交通运输和电力系统的12家企业利润超百亿元,占央企总利润的78.8%。

由于这些企业的经营运转均需要大投入,且近年部分企业(如石油石化企业)加大海外并购力度,资金需求量大,一旦过高征收,企业现金流将成问题。

央企和国务院国资委均反对大幅上调。在一次内部论坛上,曾有国资委官员表示,中央企业近年发展迅速,摆脱了亏损困扰,但大多家底并不厚实,应该将更多利润留在企业,用于研发投入、市场开发,让企业有更好的发展。

除此之外,也有对央企难以进一步提高盈利能力的担忧。

有业内研究人员指出,计算央企实际利润还应该剔除“虚涨”部分。据介绍,近些年有央企为了提高在国资委考核中的分数,存在重复计算和不真实利润情形,主要通过会计手段完成,例如减少折旧的提取和科技投入。由于国资委考核侧重的是企业利润增长,尚未对折旧和科技投入严格考核,这导致很多央企可以合理合法地通过会计手段增加利润。

财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜介绍说,2003年至2008年这六年是央企利润增加最快的阶段,2008年后央企利润出现回落态势,因此从中长期看,央企要实现利润大幅增加可能性很小。

文宗瑜分析指出,这一方面是由于国际金融危机冲击,经济增长放缓造成的;另一方面是因为2008年后全球大宗商品价格从高位跌至低谷,直接导致央企利润下降,央企在大宗商品上的风险控制能力较弱。

业内学者研究表明,35%是目前中央国有企业上缴红利比例的临界点,一旦超过,企业的经营发展将受到严重冲击,部分企业会面临现金流中断而无法正常运转。

在诸多现实背景下,小幅上调分红率被认为是最佳政策选择。

文宗瑜判断,虽然分红比例提高了,但由于国企盈利高峰已过,征收的红利额度也不会大幅提高。他认为未来三年国有资本金预算收入最好年份不会超过800亿元,预计会在500亿至800亿元间徘徊。

中央国有资本经营预算一直按照分步实施的原则推行,未来还会将更多条件成熟的国有企业纳入国有资本经营预算体系中。

不过,这种调整不应仅局限于范围扩大、比例提高,而要探索推行更为科学合理的分红决定机制,央企红利不应只在“体内循环”,须惠及更多民众。

分红改革下一步

国内对国企分红的讨论始于2005年,该年11月17日世界银行发表了题为《国有企业分红:分多少?分给谁?》的报告。

两年后,财政部公布《中央企业国有资本收益收取管理办法》,央企上缴红利的试点工作启动,从而结束了国有企业13年不向政府分红的历史。

现为世界银行经济学家的张春霖长期关注中国国企分红改革,他建议三年试点结束后采取以下三个改革措施:增加一套国企分红率决定机制,提高国有企业分红比例的灵活性;政府对中央企业的平均分红率进行监测和调控;开始实施国有资本经营预算与公共预算的衔接。

目前央企分红实行的统一分红比例,这种划分方法国际并不多见。

张春霖提出分红比例的双层结构,即每家国企的分红由固定部分和可变部分构成,前者由国家调控,后者由董事会提出分红率建议,国资委与国企董事会协商决定,并纳入考核范围。这一模式为业界认可,但暂难推广。

据介绍,目前国资委仅在部分中央企业进行董事会试点,灵活可变的分红率依赖于央企治理机构的完善。

除了实施更为灵活的分红率外,学者同时呼吁国有资本经营预算支出方向亦要调整,尽快落实其一般预算、与社会保障预算之间的衔接,具体操作上可选择向社保基金转出部分资金。

赵农介绍说,从前三年试点来看,收缴的红利主要在央企体系内部转移,尚没有体现出惠及民众的意义。

不过从2010年开始,中央已开始着手解决这一问题。

2010年中央国有资本经营预算支出为440亿元,其中国有经济和产业结构调整支出最大,为183亿元,中央企业改革脱困补助支出为120亿元。在支出明细中,有一条写着“调入公共财政预算用于社会保障等民生支出10亿元”――虽然数额相对较少,但开了一个好头。