浅谈现代土地利用规划理论的发展

摘要：土地资源合理有效的规划利用，在经济发展的同时实现耕地总量动态平衡，对于实施人类的可持续发展战略，实现经济和社会发展的战略目标有着极其重大的意义。本文分析了现代土地利用规划理论的发展方向。希望本文的研究能为土地利用规划的发展起到一些启示作用。

关键词：土地利用规划；理论；运用

中国的规划事业发展在新中国成立以后经历了曲折的过程，仅在最近三十年间才迎来了大发展的黄金期。新中国成立初期全面引进、学习前苏联的规划理论和技术，土地利用规划与城市规划成为分立的学科、实践中开始分属不同的部门管理，其影响和使用一直沿用至今，即分属于土地管理部门和建设管理部门。

现代土地利用规划作为一个新兴的学科，其理论和方法是在与众多自然科学和社会科学的相互交流、借鉴、融合中逐步得到发展的。其中对现代土地利用规划影响最大的系统学、经济学、管理学、政治学、生态学等学科理论在不断渗透、交融中逐渐构建起具有学科特色的理论基础，主要有土地利用系统论和非均衡经济下的土地资源配置理论。

一、土地利用规划理论研究背景

土地资源合理有效的规划利用，在经济发展的同时实现耕地总量动态平衡，对于实施人类的可持续发展战略，实现经济和社会发展的战略目标有着极其重大的意义。土地利用规划的根本目的是满足人们日益增长的物质文化需要对用地的需求，而且协调人与土地的关系始终是土地利用规划研究的核心，也是土地利用规划产生的前提和发展的动力。改革开放以来，我国先后开展了两轮土地利用总体规划的编制工作(1986年-2000年，1997年-2010年)。无论从规划的理论、规划的内容、体系、实践以及规划的手段都有了较大的进步。但是从规划的实践来看，尚有许多问题有待改善。主要表现为：规划方案难以承受未来不确定因素的冲击；规划方案编制的对象是区域内各类土地，忽视了对用地主要矛盾及其解决途径的研究：重视指标分配，缺乏对利益的协调：缺乏与其他规划的充分协调：各级规划分工不明确等等。

随着社会主义市场经济的建立，现有的规划理论和模式已不能适应市场经济发展的需要。虽然基于各种理念的规划方法和模式的研究已经有一定的积累，特别是近几年，正在进行的第三轮土地利用总体规划修编(2006-2020)的促进，有大量的学者进行了大大小小的研究，并取得了一定的成果，然而他们更多地是从规划涉及的技术，以及人与地之间的用地关系层面分析和解决规划问题，很少从规划涉及的主体的利益及其关系方面考虑。我们知道土地利用规划不仅是一项技术活动，而且是社会公共决策过程。现阶段，土地利用规划在很多情况下，没能充分考虑对各个主体的利益进行有效地配置和协调，只是一味地追求在技术层面上的可行性，最终导致规划与实际需要不符或规划跟不上变化等情况，进而导致规划频繁调整或修改。

二、土地利用系统控制论

随着科学技术的进步，特别是系统科学的产生和发展，系统思维方式和系统方法已广泛渗透到各个学科，成为最普遍和最基本的研究方法。土地利用规划的研究对象毫无例外地都是土地利用系统，它是一个过程，在这个过程的各个环节，都应该按照系统工程方法进行组织。因此，董祚继先生指出“对于具有跨学科性质，特别是人文学色彩浓厚的土地利用规划学而言，没有十全十美的理论和方法，相对而言，系统控制论更有可能成为土地利用规划的理论基础。”

20世纪60年代，布瑞?麦克劳林和乔治?查德威克提出系统规划理论，其核心是将城市看做与区域相互作用的综合体，规划寻求对个人和集体行为的规划和控制，达到坏效益的最小化，按照规划的广泛目标和特殊目标，促进良好物质环境的实现。成为了土地利用系统论在区域规划中应用的开端。随后陆续在美国、日本、法国等国家也得到了应用和发展。

从系统科学角度看，可持续土地利用规划代表了系统理论应用于土地利用规划的最新进展。土地利用系统具有一般复杂系统的共同特征即综合性、系统性和动态性。可持续土地利用系统研究需要系统理论特别是开放的复杂巨系统理论及其方法论的指导。作为开放的复杂巨系统问题，可持续土地利用规划的方法论基础是“从定性到定量综合集成方法”和“从定性到定量综合集成体系"，研究需要自然科学、社会科学和工程学科的知识，同时，还要综合、整体、系统地考虑社会、经济、资源、环境多方面的相互关系和协调发展。

三、非均衡经济下的土地资源配置理论

土地利用规划是约束和调控土地利用行为，促进人类经济活动在空间上合理布局与分工协作，优化土地资源配置，提高土地资源综合利用效益，保障公共利益实现的重要公共管理手段。土地资源数量有限与其需求之间存在差距，在客观上产生部门间、用途间合理分配土地资源的问题。土地供需矛盾的解决有赖于提高土地资源综合利用效益。土地利用规划对土地利用行为的约束和调控就主要表现在对土地需求与土地供给的综合平衡与管理上。

在非均衡经济条件下，土地总供给与土地总需求之间的不平衡性是经常发生的，由于土地资源数量的有限性约束和土地需求的无限性，常常表现为土地的供不应求。如何使有限的土地资源能够满足社会发展对土地的需求，日益成为经济社会发展中的突出矛盾。只要经济处于非均衡状况，在市场调节之下，通过优先原则或垄断原则所实现的配额均衡总是同不完全竞争下的交易联系在一起的。在这种情况下需要政府调节。政府调节可以按照平均原则、目标原则和历史原则来达到配额均衡。所有这些都是在不完全竞争下的土地交易。政府调节与市场调节的互补均表现为各种不完全竞争条件下的土地交易互补，而不是不完全竞争形式对完全新形式的补充。

值得我们关注的是，在市场调节与政府调节并存的土地资源配置下，已经显现出对利益相关者的关注，即在“不管人们愿意与否，随着土地资源供需缺口的增大，表现为市场调节的地位必将降低，而政府调节的地位愈显重要"的情况下，政府能够按照平均原则、历史原则对土地利用以及土地利用规划中的利益相关者进行调节，充分考虑利益相关者的利益诉求。■

参考文献

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[2] 王万茂．土地利用规划学[M]．北京：中国农业出版社，2011．

[3] 刘盛和．评析西方城市土地利用的理论研究[J]．地理研究，2001．20(1)：111-119