关于养老的一个浅析

本文作者：杨大川 免费文秘网原创投稿

1、前言

1.1 背景和意义

随着时展，养老面临着巨大挑战，中国老龄化时代来临，给发展中的中国措手不及。目前，老年人口基数大、养老资金缺口、养老个人账户空账等养老问题及养老体制的不完善是新时代中国在经济转型时期迫切需要解决的问题。当前环境下，养老体制无法适应时代和经济发展的要求，如何统筹养老和完善养老体制成为政府首要解决的一个难题，且政府需要怎样发挥作用来保障老龄人安度晚年。要有效的解决养老问题，我国就必须有一个合理可行的养老保障制度。研究解决好老龄人的养老保障问题和养老保障制度中政府所起作用问题，不仅是保障公民权利的客观需要，也是国家政治、经济、社会能否稳定、持续发展的前提。建立健全的养老保障制度成为了中国解决新形势下养老问题的必要条件。本文主要探讨的是养老制度的完善政府应该如何去践行，养老制度的完善关乎的是国计民生，更严重的说来这是国家稳定的基础。一个完善的养老保障制度，它是推动一个国家社会公平正义、破除城乡二元结构、实现公共服务提供公平、保障国家安全稳定和全面跨入小康社会的一个重大举措。本文主要为养老制度的完善及改革在理论上提供一个可行性方向，为养老制度改革提供理论依据，一个完善的养老体制，能为经济转型、社会发展、政治稳定以及全面实现小康提供动力。因此，对养老制度的研究是必要的，有利于构建完善的养老体制，形成完整的养老理论框架；为养老制度完善提供理论依据，为我国养老事业保驾护航；有利于促进经济发展、社会和谐和政治稳定，全面实现小康社会；有利于解决养老问题，迎接人口老龄化挑战。

1.2 国内外研究现状

1.2.1 国内研究现状

近年来我国学术界关于政府责任研究主要集中在农村养老保险制度的建设上，然而从整体的养老制度建设上对政府责任研究却并未做过多的研究。新时期我国养老制度改革步伐加快，政府在其中的作用也越来越明显，从全局上看，农村养老建设和整个养老制度建设政府责任本质上是一致的，并不存在区别。国内学术界对政府责任研究主要基于经济学视角，分为制度设计责任、监督管理责任和财政支持责任 。杨芳芳（2004）认为转型时期的社会保障中政府承担社会保障责任，包括制度设计和规范、财政、监管和实施责任；苏保忠，张正河（2007）认为政府责任应该是立法、制度安排、组织管理、财力支持和监管责任；李文叶,吴鸣（2008）认为国家责任由国家性质决定，主要包括为立法责任、支付责任、监管责任；邸晓星（2010）把政府责任定性为主导责任；赵纪静（2014）认为政府责任在构建新型农村养老保险制度中表现为制度设计、财政支持和监督管理责任。因此，本文从经济学视角出发，把政府责任归纳为财政责任、监督责任和制度设计责任。

1.2.2国外研究现状

国外对于政府责任的研究，是基于不同的视角对进行养老制度的解析，以此来探索本国养老体系发展之路。政治学界以科皮（1989）、奥洛夫（1984）、皮尔逊（1994）为代表，认为经济发展和政治力量变革导致福利计划建立。经济学界认为，养老制度的运行与完善应实行市场优先为主，政府适时干预为辅,这主要是为了弥补市场的缺陷,提高养老制度的效率与公平，其中著名的理论有福利国家理论和公共产品理论以萨缪尔森（1954）、米吉里（1986）等人为代表。社会学界认为，在现代社会中,越来越多的社会问题需要建设和完善各种相应的社会保障制度来解决,而社会保障的理论研究和实践推动也需要社会学理论的支持和帮助，主要以帕森斯（1945）和科塞（1964）等人为代表。

国外通过对养老制度和政府责任的深入研究，为养老制度建设提供的理论上的支持，为养老制度建设了一个理论框架，为世界各国养老制度改革提供了动力。

2、养老制度概述

2.1 养老制度和政府责任的概念界定

2.1.1养老制度概念界定

养老制度是随着时代变迁而逐渐完善起来，由于社会发展水平和经济制度的不同，导致主体、目的以及功能作用产生了不同，养老的形式就呈现多样化，养老制度存在极大差异，形成了当今世界不同的养老体系。如以美国为代表的传统型、英国等西欧国家的福利型、东欧国家的国家型以及新加坡等新兴市场经济国家的储蓄型养老类型。徐宏伟从广义和狭义进行分析，“他认为广义的养老保障制度是涉及保障老年人生活的各种制度的总称。它既包括家庭养老等非正式制度，也包括社会保障等由国家保障实施的正式制度。狭义的养老保障制度仅指在国家层面保障老年人基本收入的制度。”因此，养老制度是社会保障制度的一部分，保障达到法定条件的老人基本生活所需的一种制度。中国养老制度是历史选择，能有效发挥养老机制，为我国公民提供养老所需。

2.1.2 政府责任概念界定

政府责任作为一个比较空泛的词语，各学术界对政府责任进行了不同的解释。马克思主义学说把政府责任定义为国家的有机组成部分；公共行政学界把政府责任比同行政责任，把它定义为一种责任和义务认为行使权力就应该承担后果，即使是坏的后果也必须承担；行政伦理学派把政府责任分为主观与客观，主管责任指行政人员主观自愿形成；而客观责任指法律法规规定的责任与义务，具有非主观自愿性。在我国学术界比较出名的政府责任界定是张成福教授，他把政府责任定义为国家机关及其工作人员管理社会事务的职责和义务。

2.2 养老保障制度中政府责任的理论依据

2.2.1市场失灵理论

市场失灵理论是政府进行市场经济建设的一个理论基础。通常情况下市场可以有效的配置资源，但是因为垄断、外部性、信息不对称、公共品供给、逆向选择以及道德风险影响，市场无法通过市场机制来达到资源的有效配置就会出现市场失灵。市场因为竞争机制的存在，市场参与 者会面临各种风险，尤其老年人的面临养老死亡风险是不可避免。随着市场经济的自由发展，为了满足日益增长的社会养老需要，市场机制发挥作用从而产生了分散养老风险的商业保险，由于市场参与者受到逆向选择和道德风险的影响，会根据未来领取的养老金与与购买成本进行比较，又由于信息不对称，身体状况与预期寿命的不同，也会影响养老保险市场购买意愿，从而导致市场失灵。这时需要借助外力，作为经济引导者和制度制定者的政府就需要出来进行干预，加强对市场宏观调控，分散市场风险。因此，市场失灵理论是政府进行养老建设的理论依据。

2.2.2 公共产品理论

公共产品理论是政府管理社会事务的理论依据。公共产品定义由家萨缪尔森在《公共支出纯理论》一书首先提出，“每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少”。通过与私人产品特性对比得到公共品的特点，（1）效用不可分割性，公共产品的服务对象是整个社会成员，效用不可分割使用，如外交、治安等；（2）受益上的非排他性就是某个人对公共品的受益都不会排斥或影响其他人的受益；（3）消费上的非竞争性主要表现在产品的边际生产成本和边际拥挤成本都为零。公共品按照特性分为纯公共品和准公共，二者在于非竞争性和非排他性的程度。根据西方经济学理论，市场机制受到市场失灵的影响，公共品供给不能实现“帕累托最优”。社会保障作为纯公共品，需要政府行政干预来提供公共品。社会保障是无法通过市场机制来有效调节配置，这需要政府发挥其职能进行社会保障建设。因此，社会保障的完善和建设，成为现代政府最重要的责任之一。

2.3 养老保障制度中政府责任的现实依据

2.3.1促进经济发展的必然要求

改革开放以来，中国得到长足发展，一跃成为世界第二大经济体。然而随着社会的发展，经济快速发展的背后，环境破坏、城镇化导致的农民失地和耕地减少等问题开始出现，阻碍经济的发展，中国处于经济转型时期，需要新寻求新的经济增长点。21世纪以来，贫富差距成为中国最严重的社会问题之一，表现在人民生活消费水平越来越悬殊，严重的破坏了经济增长秩序，给经济增长产生了不利影响。因此，为了缓和社会矛盾、促进经济发展、缩小贫富差距，满足人民日益增长的生活和养老需要，就必须进行养老制度建设，完善政府保障体系，为经济发展打下坚实的基础，强化政府责任。

2.3.2应对人口老龄化挑战的需要

近年来，经济发展的同时，人口年龄结构也发生了变化，人口老龄化程度逐步提高，中国进入了老龄化社会。对于中国13亿多人口的国家来说，也就意味着中国有更多老年人需要赡养，中国养老面临着巨大的挑战，这对我国的养老保障体系提出了更高的要求，需要政府加强养老建设，提高政府保障力度。

2.3.3建设服务型政府的内在要求

我国是人民民主的社会主义国家，人民是国家的主人，政府作为社会事务的管理者，代表最广大人民的根本利益。因此，政府必须加强服务建设，以人民的利益为出发点，全心全意为人民服务，完善养老体制，加强政府保障，使广大人民老有所养、病有所医，提升社会和谐度。

3.我国养老制度中的养老模式

近几年来，关于中国养老模式选择问题的课题研究层出不穷，究其原因主要是我国出现了“未富先老”的情况。本文先介绍政府在我国现存的养老模式中实践问题阐述，并且政府应该怎样做能更好维护这种养老模式，让这种养老模式继续健康运行，服务于中国的养老制度。

3.1 传统家庭养老

中国历史最悠久和普遍的养老模式，随生产力的发展而产生，以家庭为核心，以家庭成员之间为一个环环相扣的反馈体系，传统家庭养老本质上是通过生儿养女来养老。进入21世纪以来，传统的家庭养老受到挑战，家庭养老功能快速弱化，传统家庭养老保障需求快速增长。我国低出生率和死亡率直接使供养资源减少、子女供养负担快速增长，劳动力强度逐渐增加；人口高流动性导致代际隔阂产生和家庭凝聚力的降低，独居老人、留守老人、空巢老人就能够体现我国家庭养老一部分现状，传统家庭养老作为农村普遍的养老形式，因而这些情况在我国农村更为显著。

为了解决家庭养老现状，国家进行经济建设，加快经济转型，颁布最低工资标准，间接影响家庭收入，减轻家庭经济负担。对农村免除农业税，进行农业补贴，对农村进行基础设施建设和加大农业扶持力度，发展农村经济，进而降低人口流动程度，施行新型农村养老保险、五保户和低保户政策；而城市进行城镇职工和城镇居民养老保险和发展城市经济等政策。在2016年1月1日施行全面放开二孩政策的施行，缓和因计划生育带来年轻人口的减少。

3.2 自我储蓄养老

作为自主养老的一种模式，存在很大的自愿性。储蓄养老保险由职工根据个人收入情况自愿参加的一种养老保险形式。储蓄个人在有能力赚钱阶段，把一部分钱存入经办机构，在自己没有赚钱能力和老了之后，用这部分钱度过晚年。但是，未来是不可预见，存在不确定性因素。现阶段存入的资金，假如未来受通货膨胀影响，资金就会缩水，购买力就会下降，从而无法达到预期的养老效果，这样在未来就不能保证有充足资金养老，因而储蓄养老存在很大风险。近年来，我国社受诸多因数影响，自我储蓄养老保险发展缓慢，无法发挥其在养老保险体系中的补充作用。针对自我储蓄养老现状，政府应该加大改革力度，加强自我储蓄养老保险建设和宣传，并创建一个健康的投资环境，引导公民进行投资储蓄，实现公民进行合理的养老规划。

3.3 社会福利机构养老

社会福利机构养老主要指不以盈利为目的的，以公益性事业为主，以财政拨款作为主要经费，为老年人提供养老服务的养老模式。福利机构养老体现国家在养老方面的重视，在我国养老体制中起着补充作用，在一定程度上解决了部分养老问题。李中秋在对我国养老模式对比分析中得出，“我国养老机构还没有一个统一的管理体系、扶持准则、服务标准和监管制度,不同地区对养老机构的需求也不尽相同,限制了其长足发展”。

3.4 社会保险养老

社会保险是国家法律规定，为了规避社会风险，达到社会稳定，强制大多数社会成员参与的一种社会保障制度。主要服务对象是因年老丧失劳动能力而退出工作岗位的人群，其最终目的是保障老年人老有所养。社会保险是新时代最理想的养老形式，我国社会保险养老模式得到快速发展，为我国养老事业作出了巨大贡献，然而快速的发展也让这种模式面临着制度设计不合理、监管力度不足，从而出现在国内养老保险方面较为混乱的局面。我国社会养老保险保障水平过低从根本上没有有效的实现老年人安度晚年的需求，保险费费率过高导致公民负担沉重以及加上监管不利导致资金运行上的问题。因此，社会保险养老应当加强体制建设，实现公民老有所养目标。

4、当前养老制度面临的问题

4.1养老金资金缺口巨大，养老个人账户空账严重

近年来，养老金缺口和个人账户空账是养老领域比较热门的话题之一，引发社会各界关注。随着老龄化程度的加深，我国养老保险隐形债务显露、离退休人口增多导致的养老资金支付形成的养老金增多，老龄人口转化速度已经快于青年人口转化速度，我国养老保险金收不抵支，众多原因引发养老金缺口急剧扩大。我国养老金一直处于收不抵支的情况，养老体系能健康运行得益于政府财政投入。

4.2现行退休制度严重制约养老制度的发展

我国现行的退休制度已经不符合社会发展的需要，1951年颁布《中华人民共和国劳动保险条例》规定，大体上法定退休年龄是男年满60周岁，女年满50周岁，女干部年满5 5周岁。然而随着人口寿命的增长，我国现在的法定退休年龄就限制了社会的发展，我国进入了提前退休国家行列，这不利于养老制度的可持续发展。而在当今世界各国退休年龄中，美国是65岁，英国和意大利年满65、女年满60，日本和韩国年满60岁，丹麦、德国、西班牙年满65岁。然而世界各国在现行退休年龄基础上都进行了规划，预计在未来时期内还要延长退休年龄，这样就更突显出我国提前退休的尴尬地位。因此，我们必须加强退休制度建设，对退休年龄进行合理规划。

4.3家庭养老功能快速弱化

家庭是我国公民养老保障的一个基本单位，不管从法律还是从行为意识上都认为这种模式能够保障老人的基本物质需求。然而时代变迁，诸多因素加快家庭养老功能弱化程度，这种养老功能弱化最为明显的是我国的农村地区。一方面受到人口结构、经济水平等因素影响而导致生活方式转变，家庭规模和人口结构向着小而简变化。家庭结构的变化，体现的是家庭养老资源提供者的负担加重，年轻人赡养老人需要付出更多的经济和精力，否则老年人的基本养老需求就会得不到满足。另一方面低出生率、人口高流动性以及寿命延长也影响着家庭养老功能。家庭养老主要通过代际机制来发挥作用，形成一个反哺循环，其中的关键就是亲情的维系，然而现阶段代际隔阂明显和家庭凝聚力下降，这就直接体现了我国家庭养来循环体系受到冲击。特别受我国农村，经济发展缓慢，为了满足生活需要，年轻人口从农村迁移到城市，农村剩余的老年人口面临着严峻的养老问题。因此，为了解决养老问题，我们需要探索，怎样减轻年轻人的养老压力，并为老年人在没有收入能力的时候提供收入保障；并采取措施解决代际隔阂和家庭凝聚力降低的问题，保障老年人能安享晚年。

4.4养老存在城乡差异，城乡二元壁垒较为严重，且区域发展不均衡

改革开放以来，城乡经济得到快速发展，农村经济发展缓慢，严重落后于城市经济发展步伐，并且也存在着区域发展不均衡的局面。我国在计划经济时期形成的城乡了二元壁垒，虽然我国现在是社会主义市场经济体制，然而种经济结构依然存在，并且严重影响养老制度建设，特别是在现阶段城乡经济差异显著导致人口流动，对养老制度提出了更高的要求。我国的养老制度在农村实行新型农村养老保险、城镇实行城镇职工养老保险和城镇居民养老保险，二者由于经济实力的限制，发展和保障水平都存在巨大差异，因而从本质上无法保障农村居民基本的养老物质需要。城乡人口流动面临的是农村人口在城市务工且定居养老因受二元壁垒影响，面临着缴费归属、领取何种养老待遇等问题，需要寻求一种过渡机制来解决这些矛盾。

4.5养老机构现状严峻，养老产业发展缓慢

根据民政部公布的，计划2015力争每千名老人拥有养老床位数30张，从中可以看出养老机构床位数面临这供不应求的状况。我国现行的养老机构可以分为公办和民办，但是不管经营主体是什么，我国养老机构都面临着重大的问题，严重影响我国养老事业的发展。首一是我国养老机构从全局上基础设施都不够完善；二是服务质量较低，从业人员服务素质较差；三是养老机构床位供应不足，出现一床难求的局面；四是养老机构缺乏市场竞争，公办养老机构挤占民办养老机构的发展空间；五是养老机构运行资金短缺，特别是公办养老机构。因此，养老机构问题不容乐观。

4.6养老体系碎片化

我国养老制度设计都有很大滞后性，如实行和取消双轨制、延迟退休计划 ，都是在养老问题出现之后才开始进行改革，为了迎合时代需求，从而加快改革，然而改革之后也未有考虑后续的制度建设，极少会有高瞻远瞩的进行制度改革，防范不可预知的养老问题产生。并且我国一些改革也就只能适用一段时期，无法可持续发展，当新问题出现时，就需要进行探索，寻求行之有效的改革之路。现行的体制，较为严重的就是制度建设不统一，导致现行的养老制度体系“碎片化”运行，也就是体制建设分版块进行，然而随着制度发展，制度过度分割。这主要体现在养老保险方面，现行的保险体系由城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险、新型农村社会养老保险等构成，各种保险模式发挥着各自的作用，由于城乡差异和行业因数限制，导致我国的保险体系既不能实行全民覆盖，又导致资金筹集方式、保障模式、保障水平产生差异，各模式之间无法有限衔接来公共发挥作用。因此，我国就需要坚强制度设计，实现各模块之间的有效衔接。

5、改善我国养老现状的对策

5.1 完善养老金的筹资渠道和监管体制，加强基金的管理和运营

政府作为社会管理者，应该根据职能需求，加强体制建设，完善监督管理机制，保障养老资金安全。现阶段，由于我国养老体系的不成熟，监督体制的不完善，因而出现个人账户空账和养老资金投资混乱等问题。因此，需要加强环节监督，合理利用养老资源，实行收支两条线建设，监督资金运行，杜绝资金挪用。政府监督体系是保证养老制度良好运行的基础之一，并且贯穿整个养老体系，我国的监管体系以政府为主导、各职能部门领导，以及各种社会监督机构为补充进行养老资金的监督管理。养老资金作为有限的资源，必须加强管理，达到最优配置。

5.2实行延迟退休政策

随着人们平均寿命的增加，以及老龄化社会的到来，按正常标准年龄退休，已经无法符合我国社会发展的需要，为了解决养老压力和顺应社会发展的需要，需要实行延迟退休政策。我国根据国情，延迟退休需要循序渐进进行，首先，提前预告，收集社会反馈信息，使公民有时间接受；其次，要分步走，根据地区、人群区别实施；最后，有节奏的有间隔的渐进实施，并加快与之配套的社会保障建设，如增加就业机会等。党的十八届三中全会、五中全会将延迟退休政策提上了日程。

5.3强化农村家庭养老功能

面对我国家庭养老功能弱化局面，必须进行采取措施。首先，加快农村经济建设步伐，拓宽农村收入渠道，因为经济落后是导致农村家庭养老功能弱化最主要因素之一，经济发展会给农村带来活力，促进养老制度的发展强化，提升家庭养老的保障能力；其次，加强舆论宣传，发挥其导向作用，强化公民的孝道意识，提高年轻人对赡养老人的自主和积极性；再次，加强农村基础设施建设，如道路、饮用水等，保障农村基本养老所需；然后，政府应当提高农村养老保障水平，加大农村贫困家庭的补贴力度；最后，农村家庭应该抛弃落后的“养儿防老”观念，应该正确认识儿女都可以养老的现状。因此，农村家庭养老功能的强化，有利于养老体系的完善，促进社会和谐发展。

5.4 加强养老机构改革力度，加快养老产业发展步伐

养老机构和产业改革需要国家大力支持，得到资金和政策上的保障。国家应该加快立法，使改革得到法律上的支持，并加快制度设计，完善公办民营模式的衔接机制；引入市场竞争机制，加快市场化步伐；加大养老机构整顿，改善养老机构养老环境，提升服务水平和从业人员的服务素质；加强市场环境建设，使我国养老产业可以平稳发展。

5.5 健全养老体制，消除“碎片化”现状

健全养老体制，需要政府发挥其职能，正确行使其在养老制度中的制度设计责任，确定改革方向，制定行之有效的改革措施。我国应该加强制度建设，建立统一的管/！/理体制，实现制度统一；根据国情适时调整政策方向，提前探索改革道路。